آشنایی با نحوه نظارت مالی در سازمان ها

ابزارهای اصلی نظارت مالی؛ بودجه های دولت، داده های ادواری مالی عمومی، حساب های سالانه و گزارش های تحقیقی و سایر گزارش های عمومی سازمان های مستقل است.

امروزه واحدهای اداره کننده امور عمومی متنوعی متصدی تامین نیازها و ارائه خدمات به عموم افراد جامعه هستند. تامین این اهداف بدون کنترل و نظارت موثر و دقیق امکان پذیر نیست. موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز به عنوان یکی از اقسام سازمانهای عمومی عهده دار بخشی از این امور عمومی می باشند.

نظارت به معنای تحت نظر داشتن، لازمه هر فعالیت فردی و گروهی معطوف به هدف است و منظور از آن، افزایش کیفیت و بهبود فعالیت ها و روش های انجام امور و در نهایت، رشد و تعالی فردی و سازمانی است.

بررسی امور مالی موسسات عمومی غیردولتی از لوازم ضروری برای شناخت نحوه نظارت مالی بر این موسسات می باشد، به نحوی که ضرورت و همچنین تفاوت نظارت مالی بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به علت نظام مالی این گونه موسسات می باشد.

استقلال این گونه موسسات منافاتی با نظارت بر آنها ندارد و منظور از استقلال مالی، استقلال در اجرای قوانین و مقررات و اداره امور مالی خود می باشد. از طرف دیگر نظارت های مالی می تواند عاملی اساسی در تعیین حد و مرزهای استقلال مالی به شمار رود. آنچه در این رابطه مهم می نماید حفظ توازن میان اعطای استقلال عمل و نظارت بر این موسسات به موجب قانون می باشد به نحوی که نظارت جلوی اداره مبتکرانه امور عمومی محول شده به این موسسات را نگیرد و از طرف دیگر نظارت ضعیف بر این موسسات باعث نشود که آنها به نام ارائه خدمات عمومی و استفاده از امکاناتی که در اختیار دارند، با ایجاد وضعیتی نامشخص در خصوص نحوه فعالیت ها و امور مالی خود را با مسائلی گنگ و نامفهوم مواجه سازند.
اهداف نظارت مالی

امروزه در اکثر کشورهای دنیا با افزایش چشمگیر کمک های مالی دولت به موسسات غیردولتی که به نوعی عهده دار امور عمومی هستند، بحث نظارت مالی کارآمد بر این موسسات به صورت روزافزون مطرح شده است. در این گونه نظارت اهداف نظارت باید فراتر از افشاء و شرمندگی ماموران یا پیگیری اهمال ها باشد؛ بلکه علاوه بر آن جستجو باید بهبودهای پایدار در مدیریت اقتصادی برای کاهش تکرار اشتباهات را نیز شامل شود.

ابزارهای نظارت مالی

ابزارهای اصلی نظارت مالی؛ بودجه های دولت، داده های ادواری مالی عمومی، حساب های سالانه و گزارش های تحقیقی و سایر گزارش های عمومی سازمان های مستقل است. البته تمام این ابزارها در همه کشورها استفاده نمی شوند بلکه برخی کشورها دارای ابزراهای حداقلی مانند بودجه سالانه و مجموعه ای از حساب های سالانه هستند و هنوز ابزراهای دیگر از پذیرش و مقبولیت لازم برخوردار نیستند و به کار نمی روند.

در کشور ما نیز بودجه و گزارش عملکرد مالی مهم ترین ابزارهای نظارت مالی می باشند. بدین ترتیب که نظارت مالی پیش از طرح و بررسی بودجه شروع و تا تدوین و تنظیم آن ادامه دارد و پس از آن نیز در هنگام اجرا، بر نحوه اجرا و در مرحله آخر بر چگونگی اجرای آن نظارت می شود. بنابراین نظارت های مزبور بر بودجه چارچوب نظارت مالی را ترسیم می نماید.

برای اعمال این نظارت، نهادها و رویه هایی ایجاد شده است که در اینجا ما به بررسی این رویه ها و نهادها و اینکه تا چه حد این نظارت ها می تواند تضمینی در جهت عملکرد مالی مناسب این موسسات باشد، خواهیم پرداخت.

الف- نظارت پیشینی بر عملکرد مالی (نظارت پیش از اجرای عملکرد مالی)

نظارت پیشینی بر عملکرد مالی موسسات عمومی غیردولتی مربوط به مرحله تدوین، تهیه و تصویب بودجه این موسسات می باشد. اصولا از اهداف اصلی تنظیم بودجه به عنوان نخستین مرحله از مراحل تنظیم بودجه، قضاوت در خصوص توزیع وجوه و برقراری یک سیستم پاسخگویی و نظارت بر موسسات عمومی می باشد.

اما آنچه در این خصوص حائز اهمیت می باشد نحوه تنظیم بودجه به طور کلی و به طور اخص بودجه موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می باشد چرا که نحوه تنظیم بودجه ارتباط کاملی با اعمال نظارت بر بودجه در مراحل بعدی دارد.

ب- نظارت اداری بر عملکرد مالی ( نظارت در حین اجرا)

نظارت اداری، نظارتی است که توسط خود سازمان در داخل خودش انجام می گیرد تا در صحت عملیات خود یقین و برابر سفارشی (مجوزی) که از مراجع ذی صلاح دریافت کرده است عمل نماید. اما منظور از نظارت در حین اجرا عبارت است از اینکه بر فعالیت های فعلی و در حال انجام نظارت می شود تا از انطباق آن با استانداردها اطمینان حاصل گردد. در این نوع نظارت بر ارزیابی فعالیت های فعلی اتکا می شود.

ج- نظارت پسینی بر عملکرد مالی (نظارت پس از اجرای عملکرد مالی)

از دیگر نظارت های مالی که بر عملیات مالی موسسات عمومی غیردولتی اعمال می گردد نظارت پس از اجرای برنامه مالی این موسسات می باشد. این گونه نظارت را می توان تکمیل کننده نظارت قبلی دانست که به علت لزوم کنترل دقیق در جهت اعمال صحیح برنامه مالی این موسسات اعمال آن لازم می نماید. این نوع نظارت واجد این حسن است که از آن می توان به عنوان نظارتی بر عملکرد مامورین ناظر بر امور مالی موسسات عمومی غیردولتی نیز تعبیر کرد.

د- نظارت قضایی- مالی بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی

وظیفه اصلی دیوان محاسبات کشور در زمینه نظارت بر امور مالی دستگاه های اجرایی و ازجمله موسسات عمومی غیردولتی که به نحوی از تقسیم بودجه کل کشور استفاده می کنند رسیدگی قضایی محاسبات عمومی است. در اینجا دیوان به صورت یک مرجع اختصاصی مالی عمل می کند که به تخلفات مالی دستگاه های اجرایی رسیدگی می کند.

از آنچه تاکنون بیان شد می توان نتیجه گرفت که تکیه اصلی در نظارت مالی بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نظارت بر بودجه این موسسات به صورت تطابق عملکرد مالی آنها با بودجه مصوب می باشد. در حالیکه امروزه بر اساس “اداره خوب” که به عنوان یک رویکرد جدید، بسیاری از مفاهیم و نهادهای حقوق اداری معاصر را تحت تاثیر قرار داده است.

نظارت مالی محدود به اطمینان خاطر از اینکه مبالغ مندرج در بودجه هزینه شده اند نمی باشد (هرچند این معیار هم چنان دارای اهمیت اساسی می باشد) بلکه سنجش عملکرد برنامه ای، کارآمدی، اثربخشی، مصرف بهینه وجوه عمومی و حفظ تعادل مالی جامعه، بخش تفکیک ناپذیری از نظارت مالی را تشکیل می دهند.

معماری سازمانی نظارت مالی

یکی از مباحثی که در سال‌های اخیر بسیار در مورد آن گفته و نوشته شده است، ساختار سازمانی نظارت مالی و شیوه‌های اصلاح آن است. کمتر کسی است که در فاصله داشتن نظارت مالی در ایران با وضعیت مطلوب و آرمانی تردید داشته باشد. با این حال، فراتر از این اجماع کلی و هنگامی که بحث در مورد ویژگی‌های یک نظارت مالی مطلوب مطرح می‌شود، اختلاف‌نظرها نمایان می‌شوند.

در‌این‌خصوص باید گفت که نه درخصوص اهداف مفهوم نظارت مالی، نه درخصوص اهداف و ساختارهای مناسب برای آن، اجماعی میان صاحب‌نظران وجود ندارد و حتی به سختی می‌توان گرایش‌های مشترکی را میان کسانی که خواستار اصلاح ساختار نظام مالی هستند شناسایی کرد. برخی از صاحب‌نظران از ایجاد یک ناظر مالی واحد در کشور دفاع می‌کنند که در آنِ واحد، وظیفه نظارت بر بانک‌ها، بازار سرمایه و بیمه‌ها را برعهده داشته باشد و برخی، نظارت توسط سه نهاد نظارتی را که هر کدام بر یکی از بازارهای مزبور نظارت داشته باشد مناسب‌تر می‌دانند و بر این نکته پافشاری می‌کنند که به جای ادغام ناظران مالی متعددی که در حال حاضر وجود دارند، باید ساختارهای داخلی، وظایف و امکانات آنها را مورد بازنگری قرار داد.

این نوشته در پی آن است که با مروری بر ادبیات راجع به ساختار نظارت مالی و نیز بررسی تجربه سایر کشورها در رابطه با این موضوع، خصوصا تحولاتی که پس از بحران مالی در ساختارهای آنها ایجاد شده است، کلیدی‌ترین مسائل راجع به ساختار نظارت مالی را بررسی کند و نکات کلیدی مطرح شده توسط طرفداران دیدگا‌ه‌های مختلف راجع به ساختار نظارت را مورد اشاره قرار دهد.

مدل‌های اساسی طراحی ساختار نظارت مالی

اگرچه ساختارهای نظارت مالی از کشوری تا کشور دیگر تفاوت می‌کند و هیچ دو کشوری را نمی‌توان یافت که ساختار نظارت مالی در آنها کاملا مشابه با یکدیگر باشد؛ اما با توجه به مشابهت‌هایی که در‌این‌خصوص میان کشورها وجود دارد، چهار مدل اصلی نظارت مالی را می‌توان در آنها مشخص ساخت. این چهار مدل در جدول نشان داده شده‌اند:

اشاره به این نکته ضروری است که اگرچه این چهار مدل، در متون نظارتی از یکدیگر تفکیک شده‌اند، اما در عالم واقع هیچ‌یک از مدل‌ها مزبور به صورت محض و خالص وجود ندارند و آنچه که در واقعیت وجود دارد، ترکیبی از مدل‌های فوق است. با این حال، هر یک از کشورها، به یکی از مدل‌های مزبور نزدیک‌تر و از سایر مدل‌ها دورترند. نکته مهم دیگری که در متون متعدد مورد اشاره قرار گرفته است این است که هیچ‌یک از مدل‌های مزبور، به‌طور مطلق بر سایر مدل‌ها برتری ندارد و با توجه به ویژگی‌های اقتصادی، سیاسی، حقوقی و تاریخی کشورها، مدل مشخصی برای آن کشور، نسبت به سایر مدل‌ها مرجح خواهد بود. با این حال، در زمان‌های مختلف، گرایش‌های مشخصی در میان کشورها قابل مشاهده است؛ درحالی‌که در دهه ۱۹۹۰، حرکت به سوی نظارت واحد یا یکپارچه، روند غالب در دنیا بود، در سال‌های اخیر و به‌خصوص پس از بحران مالی جهانی، نظارت مبتنی‌بر هدف (که گاه به آن نظارت دو هدفی نیز گفته می‌شود) بیشتر مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گرفته است. در اینجا مناسب است به ساختار نظارت مالی در برخی کشورهای توسعه یافته – که معمولا ساختارهای نظارت مالی آنها به‌عنوان الگو برای سایر کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد – اشاره شود.

رویکرد غالب در کشورها، نظارت مبتنی‌بر هدف است و در اغلب آنها دو مقام مجزا برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات مالی وجود دارد. حتی انگلستان که زمانی پیشگام نظارت یکپارچه یا واحد شمرده می‌شد و مقام نظارت مالی آن (FSA) وظیفه نظارت بر کلیه نهادهای مالی را برعهده داشت، اکنون دو نهاد مجزا برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات تجاری بانک‌ها ایجاد کرده است. این نکته می‌تواند موجب تامل در آرای صاحب‌نظرانی باشد که در ایران نیز خواستار ایجاد مقام ناظر مالی واحد هستند و تجربه سایر کشورها را به‌عنوان یکی از دلایل اصلی ضرورت ایجاد چنین مقامی عنوان می‌کنند. حقیقت این است که در حال حاضر، ایجاد نهاد ناظر مالی واحد، دیگر رویکرد مورد اقبال در دنیا نیست و مدل مبتنی‌بر هدف که در آن دو ناظر جداگانه برای نظارت احتیاطی و نظارت بر عملیات تجاری وجود دارند، از اقبال بیشتری برخوردار است.

نقش دولت در نظارت مالی

مساله مهم دیگری که در رابطه با نظارت مالی باید به آن توجه شود این است که بار نظارت مالی تا چه حد باید بر دوش دولت نهاده شود و در چه مواردی باید صنف بانکداران، این مسوولیت را برعهده داشته باشد. در این رابطه دیدگاه‌های گوناگونی وجود دارد. برخی معتقدند که نظارت به‌طور کلی و نظارت مالی به‌طور خاص، جزو امور عمومی و حاکمیتی هستند و واگذار کردن آنها به بخش خصوصی و اصناف، صحیح نیست. دیدگاه دیگر، بر آن است که نظارت صنفی، به دلایل متعددی از کارآمدی بیشتری نسبت به نظارت دولتی برخوردار است و بنابراین باید از نهادهای صنفی مالی در بخش‌های بانکداری، بیمه و بورس خواست تا نظارت مالی را برعهده گیرند. در اینجا مناسب است، مهم‌ترین استدلالات موافقان و مخالفان ورود اصناف مالی به مقوله نظارت مالی، مورد اشاره قرار گیرد، اما پیش از آن باید به مبحث استقلال ناظر مالی از مداخلات سیاسی توجه شود.

یکی از پیش شرط‌های یک ناظر مالی کارآ و موثر، استقلال آن از مداخلات سیاسی است. به‌عبارت دیگر، مقام یا مقامات ناظر مالی، باید از مداخلات سیاسی برکنار باشند و آن مقامات نتوانند برای پیشبرد مقاصد سیاسی خود، مقام ناظر را وادار به انجام کاری یا خودداری از آن کنند. لزوم وجود چنین استقلالی، روشن است و نیازی نیست که دلایل آن به تفصیل بیان شود. با این حال، جای طرح پرسش وجود دارد که آیا لازمه استقلال سیاسی مقام ناظر، استقلال نهادی و سازمانی آن از دولت است؟ به‌عبارت دیگر، آیا لازم است برای تامین استقلال مقام ناظر، استقلال ناظر از مداخلات سیاسی – آیا استقلال نهادی ناظر از دولت، شرط استقلال آن در عمل است؟

به‌عبارت دیگر، آیا ضرورت دارد که برای تامین استقلال سیاسی ناظر مالی، از جهت سازمانی نیز ناظر مالی، بخشی از دولت نباشد و فی‌المثل بودجه و امور مالی و استخدامی آن از دولت مجزا باشد؟ حقیقت آن است که به این پرسش نمی‌توان پاسخ قاطعی داد که برای در همه کشورها به نحو یکسان صحیح باشد. این امر، تا حدودی به فرهنگ سیاسی و اداری کشورها بستگی دارد. در کشورهایی که فرهنگ دولتی، مداخله مقامات سیاسی در امور تخصصی ادارات و سازمان‌های دولتی را منع می‌کند، می‌توان در عین اینکه مقام ناظر مالی، یک اداره یا سازمان دولتی است، استقلال سیاسی آن را نیز حفظ کرد. با این حال، در کشورهایی که فرهنگ سیاسی به این حد از رشد نرسیده است، این احتمال وجود دارد که مقامات سیاسی، از اختیارات مالی، پرسنلی و بودجه‌ای خود، جهت اعمال فشار بر مقام ناظر مالی استفاده کنند و آن مقام را وادار به اتخاذ تصمیماتی کنند که ازجهت تخصصی مورد قبول آنها نیستند.

با این حال، به‌منظور حصول اطمینان از استقلال سیاسی مقام ناظر مالی، برخی کشورها اقدام به جدا کردن آن از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی (نظیر وزارت امور اقتصادی و دارایی) کرده‌اند. ژاپن، نمونه‌ای از کشورهایی است که اخیرا چنین اقدامی انجام داده است. این کشور در سال ۱۹۹۸، اقتدارات نظارت مالی را از وزارت امور دارایی جدا کرد و آن را برعهده آژانس نظارت مالی نهاد.

نقش بانک‌مرکزی در نظارت مالی

یکی از مباحث دامنه‌دار و پر مناقشه در ادبیات نظارت مالی، تعیین نقش بانک‌مرکزی در آن است. این ایده که بانک‌مرکزی، باید به‌عنوان ناظر مالی عمل کند، طرفدارانی دارد و ادله مختلفی برای آن ابراز شده است. در مقابل، مخالفان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی نیز دلایل متعددی را برای اثبات مدعای خود ارائه کرده‌اند. در ادامه، این ادله را به‌اختصار بررسی خواهیم کرد؛ اما پیش از آن لازم است وضعیت سایر کشورها را ازحیث مداخله بانک‌مرکزی آنها در امر نظارت مالی مورد اشاره قرار دهیم.

بر اساس تحقیقی که در سال ۲۰۱۱ انجام شده است، در ۸۹ کشور، بانک‌مرکزی آنها تنها مقام ناظر مالی بوده است، در ۳۸ کشور، بانک‌مرکزی به‌هیچ‌وجه نقش نظارتی نداشته است و تنها در ۹ کشور بانک‌مرکزی، یکی از چند مقام ناظر مالی بوده است. در ایران، بانک‌مرکزی براساس قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا و قانون تنظیم بازار غیر‌متشکل پولی، وظیفه نظارت بر بانک‌ها، موسسات اعتباری غیر‌بانکی، صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتبار، صرافی‌ها و به‌طور‌کلی واسطه‌گران وجوه و اعتبار را برعهده دارد. با این حال، نظارت بر بانک‌های سرمایه‌گذاری، کارگزاری‌های بورس و شرکت‌های بیمه از عهده بانک‌مرکزی خارج است؛ بنابراین نقش بانک‌مرکزی ایران در نظارت مالی، همانند دسته سومی است که در بالا مورد اشاره قرار گرفته‌اند.

مهم‌ترین استدلالی که مخالفان مداخله بانک‌مرکزی در نظارت مالی ارائه می‌کنند این است که بانک‌مرکزی نهادی است که علی‌الاصول، وظیفه تحقق ثبات قیمت‌ها – یا ثبات مالی – را برعهده دارد. بانک‌مرکزی در صورتی می‌تواند این هدف را محقق کند که هدف و دغدغه دیگری جز آن نداشته باشد. به‌عبارت دیگر، در نظر گرفتن دو هدف یا کارکرد برای بانک مرکزی که یکی تحقق ثبات قیمت‌ها است و دیگری، نظارت مالی، موجب آن می‌شود که بین این دو هدف تعارض یا تزاحم ایجاد شود و در نتیجه، بانک‌مرکزی نتواند هدف اصلی خود را به نحو احسن محقق کند و در نتیجه، سیاست پولی صحیح، قربانی نظارت مالی خواهد شد. به‌عنوان مثال، ممکن است بانک‌مرکزی در رابطه با سیاست پولی به این نتیجه برسد که لازم است از حجم نقدینگی در بازار کاسته شود و بر این اساس، یک سیاست پولی انقباضی را تجویز کند.

مزیت بانک‌مرکزی، دسترسی آن به اطلاعاتی است که برای نظارت موثر، ضرورت دارد. بانک‌مرکزی با توجه به نقش کلیدی که در نظام پرداخت‌ها دارد و نیز به‌دلیل دسترسی به اطلاعات مالی کلیدی که برای وضع سیاست پولی در اختیار گرفته است، می‌تواند اشراف مطلوبی بر وضعیت بازارهای مالی داشته باشد.

موافقان نقش نظارتی بانک‌مرکزی بر این باورند که این اشراف اطلاعاتی، باعث می‌شود بانک‌مرکزی بهتر از هر نهاد دیگری درخصوص وضعیت بانک‌ها، فعالان بورس و بیمه‌ها آگاهی داشته باشد و بتواند آگاهانه‌ترین تصمیمات را درخصوص ورشکستگی‌ بانک‌ها، وجود وضعیت بحرانی آنها، تاثیرات و تاثرات متقابل بانک، بورس و بیمه و نظایر آن اتخاذ کند.

طرفداران نقش نظارتی بانک‌مرکزی اظهار می‌دارند که این مزیت اطلاعاتی، دلیل قابل توجه و محکمی است برای اینکه نظارت مالی نیز جزو وظایف بانک‌مرکزی در نظر گرفته شود؛ چراکه طراحی هر راهکار دیگری برای ارائه و انتقال اطلاعات به سایر نهادها هم دشوار خواهد بود و هم هیچ تضمینی وجود ندارد که اطلاعات، به‌طور کامل و در اسرع وقت به سایر نهادهای نظارتی منتقل شوند.

شفافیت و پاسخگویی ناظران مالی

مهم‌ترین نکته در رابطه با شفافیت و پاسخگویی ناظر مالی این است که اختیارات و وظایف آن باید به‌طور روشن و خالی از ابهام بیان شده باشد. برای حصول این امر، کافی نیست که مقام نظارتی دقیقا بداند چه وظایف و اختیاراتی دارد و کدام امور در حیطه اختیارات وی و چه اموری نیز خارج از آن هستند، بلکه نظارت شوندگان و حتی عموم مردم نیز باید به‌طور صریح و خالی از ابهام بدانند که حدود اختیارات مقام نظارتی تا چه حد است.

در رابطه با شفافیت و پاسخگویی، این پرسش مطرح می‌شود که ناظران باید به چه کسی پاسخگو باشند و این پاسخگویی باید در چه اموری باشد.

در پاسخ به پرسش فوق باید گفت که ناظران مالی هم باید به عموم مردم و نمایندگان آنها و هم به بخش مالی – یعنی نظارت شوندگان – پاسخگو باشند. درخصوص پاسخگویی به عموم مردم، ناظران باید از مکانیزم‌های گوناگون اطلاع‌رسانی استفاده کنند تا درک عمومی از کارکردها، اختیارات و وظایف آنها ارتقا یابد و مردم بدانند که چه خدماتی را به چه نحوی می‌توانند از ناظران مالی انتظار داشته باشند.

به‌عنوان مثال باید برای مردم روشن باشد که آیا حق شکایت از بانک‌ها و موسسات مالی به ناظر مالی را دارند یا خیر؟ و اگر چنین حقی دارند، این حق را به چه نحو می‌توانند اعمال کنند. پاسخگویی به نمایندگان مردم، از طریق ارائه گزارش به پارلمان صورت می‌گیرد.

مکلف نمودن نهادهای نظارتی به ارائه گزارش‌های ادواری و موردی به پارلمان منافاتی با استقلال مقام نظارتی ندارد و امری معمول در کشورهای توسعه یافته است. نمایندگان مردم از این طریق می‌توانند نقص‌ها و کاستی‌های سیستم نظارتی کشور را شناخته و قوانین مناسب را برای رفع آنها تصویب کنند.

در نهایت، پاسخگویی به بخش مالی وجود دارد. این قسمت را می‌توان ظریف‌ترین و حساس‌ترین بخش پاسخگویی مقام نظارتی محسوب نمود. از یکسو این دغدغه وجود دارد که پاسخگویی به بخش مالی منتهی به این نشود که ناظر مالی اجرا‌کننده سیاست‌های نظارت شوندگان شود و منافع سپرده‌گذاران و عموم مردم را فدای منافع بخش مالی کند و از سوی دیگر باید مکانیزم‌های موثری برای شنیده شدن صدای اشخاص و نهادهای تحت نظارت وجود داشته باشد. در این رابطه مکانیزم‌های متعددی وجود دارند. یکی از متعارف‌ترین مکانیزم‌ها، الزام ناظران مالی به مشورت‌خواهی از فعالان بخش مالی، در هنگام وضع مقررات و موازین نظارتی است.

به‌عبارت دیگر، ناظران مالی مکلف هستند قبل از وضع استانداردهای نظارتی، نظرات و دیدگاه‌های فعالان بخش مالی را نیز دریافت کنند و به آنها توجه کنند. البته الزامی به رعایت تمامی نظریات دریافت شده وجود ندارد. مکانیزم دیگر، وجود امکان شکایت از اقدامات ناظران مالی است.

این شکایت، می‌تواند در درون سازمان نظارتی یا خارج از آن و توسط دستگاه قضایی مورد رسیدگی قرار گیرد. کارکنان مقامات نظارتی همواره این دغدغه را دارند که ممکن است به خاطر اعمالی که در راستای ایفای وظایف خویش انجام داده‌اند مورد شکایت نظارت‌شوندگان قرار گیرند. از سوی دیگر، نظارت‌شوندگان نیز خواهان آن هستند که راهکارهایی وجود داشته باشد تا در موارد خروج ناظران از حدود اختیارات‌شان با آنها برخورد شود.

آنها معمولا بر این نکته نیز تاکید می‌کنند که رسیدگی به چنین شکایاتی در داخل تشکیلات مقام نظارتی – مانند ادارات بازرسی داخلی – کفایت نمی‌کند و لازم است رسیدگی‌های مزبور به نحو مستقل انجام شوند. می‌توان گفت هم دغدغه‌های ناظران و هم دغدغه‌های نظارت شوندگان، مشروع و قابل درک هستند.

برای پاسخگویی به این نگرانی‌ها، اولا باید کارکنان مقامات نظارتی، در دعاوی که به خاطر انجام وظایف‌شان علیه آنها مطرح می‌شود از معاضدت قضایی برخوردار شوند و ثانیا امکان شکایت از اعمال خارج از حدود اختیارات آنها هم در داخل دستگاه نظارتی و هم نزد مراجع قضایی وجود داشته باشد. دشواری مهم در رسیدگی به این شکایات این است که در همه کشورها، پرونده‌های مزبور از پیچیده‌ترین پرونده‌ها هستند و افراد صاحب صلاحیتی که توانایی تخصصی رسیدگی به چنین شکایاتی را داشته باشند، به ندرت یافت می‌شوند.

عامل مهم دیگر در شفافیت مقامات نظارتی، روشن بودن قواعد عزل و نصب مقامات ارشد نظارتی است. هم عموم مردم و هم بخش مالی باید به روشنی بدانند که مقررات، رویه‌ها و معیارهای انتخاب مقامات ارشد نظارتی در کشور چیست و افرادی که مناصب کلیدی را در این زمینه برعهده گرفته‌اند، واجد ویژگی‌هایی باشند که صلاحیت و توانایی آنها برای انجام این وظایف، مورد تردید قرار نداشته باشد. تاکید بر حسن شهرت و اعتبار مقامات مزبور، در این رابطه از اهمیت اساسی برخوردار است.

افزایش شفافیت در نظارت، موجب پیش‌بینی پذیری ناظر و ارتقای مشروعیت وی می‌شود. به‌عبارت دیگر، تصمیمات قابل پیش‌بینی و شفاف مقام‌های نظارتی، شانس بیشتری دارند که با رضایت، توسط نهادهای مالی پذیرفته و اجرا شوند. صندوق بین‌المللی پول نیز دولت‌ها را ترغیب می‌کند شفافیت ناظران خود را ارزیابی کرده و ارتقا دهند.

 بودجه و هزینه‌های نظارت مالی

در نهایت، باید به بحث مهم هزینه‌ها و بودجه‌های نظارت مالی اشاره کرد. نظارت، امری هزینه‌بر است و نظارت کارآ و موثر، هزینه‌های قابل توجهی برای دولت‌ها خواهد داشت. البته این هزینه‌ها، در قیاس با هزینه‌هایی که وقوع یک بحران مالی بر اقتصاد کشور بر جای خواهد گذاشت، اندک و قابل توجیه هستند؛ چراکه بحران‌های مالی، نه تنها بخش مالی کشور را با مشکلات جدی مواجه می‌کند، بلکه اقتصاد واقعی نیز تا مدت‌ها از آثار سوء آن آسیب خواهد دید.

هزینه‌های نظارت مالی، از کشوری تا کشور دیگر بسیار متفاوت هستند. این تفاوت، تا حدی معلول گوناگونی ساختارهای نظارت در کشورهای گوناگون و وظایف و اختیارات متنوعی است که برعهده مقامات نظارتی نهاده شده است. به‌عنوان مثال در ایالات متحده آمریکا در اواسط دهه ۲۰۰۰ هزینه نظارتی ۵۰۰ هزار دلار به ازای هر یک میلیارد دلار GDP آن کشور بوده است، اما در آلمان این هزینه بسیار کمتر و حدود ۴۵۰۰۰ دلار بوده است. همچنین در همان زمان در آمریکا به ازای هر یک میلیون نفر، ۱۳۳ نفر در نظارت مالی فعالیت داشته‌اند؛ حال آنکه در آلمان این رقم شامل ۱۶ نفر و در فرانسه ۱۵ نفر بوده است.

روش دیگری برای سنجش کارکنان بخش نظارت مالی، اندازه‌گیری تعداد کارکنان نظارت مالی بر حسب تعداد SIFIها است. منظور از SIFI موسسات مالی دارای اهمیت سیستمی هستند. یعنی موسساتی که ورشکستگی آنها می‌تواند منتهی به ایجاد ریسک سیستمی شود. با این حال، در این رابطه نیز بین کشورها اختلاف قابل توجهی وجود دارد و آمار هیات ثبات مالی (Financial Stability Board) نشان می‌دهد که تعداد کارکنان مزبور از ۱۴ نفر برای هر SIFI تا بیش از ۱۰۰ نفر برای هر SIFI متغیر است.

در میان هزینه‌های نظارتی، حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان، بسیار مهم است. از یک سو پایین بودن حقوق و مزایای مزبور می‌تواند منجر به افزایش احتمال فساد مالی شود یا اینکه حداقل، باعث شود افراد نخبه و صاحب صلاحیت که می‌توانند در سایر بخش‌های بازار مالی، حقوق و مزایای قابل توجهی دریافت کنند، جذب مقامات نظارتی نشوند. یکی دیگر از دغدغه‌های مقامات نظارتی این است که آیا کارکنان مقامات نظارتی باید حق داشته باشند که پس از پایان خدمت خود در دستگاه نظارتی، به استخدام موسسات تحت نظارت درآیند؟ درخصوص این امر که به نظریه درب‌های گردان معروف است، دیدگاه‌های مختلفی ابراز شده است. با این حال، می‌توان گفت اجماعی نسبی بر این وجود دارد که کارکنان یاد شده، پس از بازنشستگی یا پایان خدمت خود، نباید حق داشته باشند که بلافاصله وارد دستگاه‌های تحت نظارت شوند و باید میان پایان خدمت آنان در دستگاه نظارتی و آغاز به خدمت‌شان در دستگا‌ه‌های تحت نظارت، مدت زمانی که توسط قانون مشخص می‌شود، فاصله باشد.

این امر که در قانون مبارزه با فساد و رویه سایر کشورها نیز مورد اشاره قرار گرفته است، تضمین خواهد کرد که کارکنان یاد شده به‌دلیل انگیزه استخدام در دستگا‌ه‌های تحت‌ نظارت، خصوصا در سال‌های پایانی خدمت خویش، از شدت و حدت نظارت خویش نکاهند. همچنین ملاحظات حقوق رقابت نیز ایجاب می‌کند کارکنان مزبور که بنا به طبیعت کار خود به اطلاعات بنگاه‌های رقیب دسترسی دارند، امکان استخدام در آنها و ارائه اطلاعات مزبور را نداشته باشند.

مساله مهم در رابطه با هزینه‌های نظارت این است که این هزینه‌ها باید از چه محلی تامین شوند. به‌طور کلی دو شیوه برای تامین این هزینه‌ها وجود دارد: از محل بودجه دولت و از محل مبالغی که از نظارت شوندگان اخذ خواهد شد. اخذ هزینه‌ها از نظارت‌شوندگان، این حسن را دارد که هزینه‌های فعالیت بنگاه‌های مالی را از خود آنها اخذ می‌کند و این هزینه‌ها بر دوش سایر بخش‌های اقتصاد یا عموم مردم قرار نمی‌گیرد.

به‌عبارت دیگر، هزینه‌های فعالیت‌های مالی، در این شیوه، درونی می‌شوند. همچنین در این شیوه، از فشارهای مقامات سیاسی بر مقام ناظر مالی کاسته می‌شود؛ چراکه یکی از شیوه‌های چنین اعمال فشاری، وضع محدودیت‌های مالی است. مزیت دیگر این شیوه آن است که تنگناهای مالی دولت بر آن اثر نخواهد گذاشت. با این حال شیوه مزبور این خطر را نیز دارد که ممکن است استقلال ناظر مالی از نظارت‌شوندگان را از بین ببرد و ناظر را به ابزاری جهت اجرای سیاست‌های نظارت شوندگان مبدل کند.

طراحی یک مقام نظارتی کارآمد و موثر که در عین حال از استقلال، شفافیت و پاسخگویی کافی برخوردار باشد امری است که نیازمند درنظر گرفتن نکات و ظرایف بسیاری است. در مباحثی که تا کنون در کشور مطرح شده است، بیشتر به وحدت یا تکثر مقامات نظارتی توجه شده است.

اگرچه این امر به نوبه خود از اهمیت برخوردار است، اما باید به این نکته توجه داشت که اولا هیچ‌یک از مدل‌های نظارتی اعم از واحد، کارکردی، مبتنی‌بر هدف و غیره بر سایر مدل‌ها برتری مطلق ندارند و هر یک از مدل‌ها نقاط قوت و ضعف خود را دارند و ثانیا مسائل دیگری همچون هزینه‌های نظارت و نحوه تامین آن، شفافیت و پاسخگویی ناظر مالی و نقش دولت و بانک‌مرکزی در فرآیند نظارت در طراحی نظارت مالی کارآمد، اهمیت دارند و تا زمانی که پاسخ‌های صحیحی به مسائل مطرح در رابطه با هر یک از مسائل فوق داده نشود، نظارت مالی مطلوب، حاصل نخواهد شد؛ بنابراین ادغام یا عدم ادغام نهادهای نظارتی نظام بانکی، بورس و بیمه، صرفا یکی از تصمیماتی است که در جهت اصلاح نظام مالی کشور باید اتخاذ شود و بی‌توجهی به سایر مسائل کلیدی در این رابطه، می‌تواند منتهی به ایجاد مشکلات جدید برای نظام مالی به جای حل مشکلات موجود شود.دنیای اقتصاد.

ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.