ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریورماه 1404

نظارت مستمر بر اجرای قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت که در تیرماه ۱۴۰۳ به دستگاه های اجرایی ابلاغ شد، با توجه به شکاف تاریخی بین اهداف مصوب و نتایج عملی در برنامه های پیشین از اهمیت زیادی برخوردار است. در همین راستا توجه قانون گذار در برنامه هفتم به تشکیل نهاد جدید «شورای عالی راهبری برنامه» و انتصاب ناظران اجرایی و مالی دستگاه ها، نقطه عطفی در نظام نظارت و ارزیابی عملکرد قانون برنامه محسوب می شود. دولت در پایان شهریورماه ۱۴۰۴ بنابر تکلیف قانونی خود گزارش عملکرد سال اول برنامه هفتم را به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمود.

لینک دانلود گزارش کامل ارزیابی عملکرد برنامه هفتم تا پایان شهریور 1404

ارزیابی یک ساله از اجرای قانون برنامه هفتم نشان می دهد که با وجود ایجاد ساختارهای نهادی و نظارتی جدید، هنوز شکاف میان برنامه ریزی و اجرا تا حدی پابرجاست. عدم تطبیق بودجه ۱۴۰۴ با اهداف و احکام برنامه و کمبود منابع مالی، ضعف در نظارت و راهبری مؤثر، عدم پایش مناسب گزارش های ناظران، تصویب اسناد تدوینی بدون ارزیابی کیفی مناسب و تدوین نامناسب برش های سالانه اهداف کمی از مهم ترین چالش ها هستند که در صورت تداوم می توانند دستیابی به اهداف کلان برنامه را با مشکل مواجه سازند. هرچند عملکرد شورای عالی راهبری از نظر تشکیل جلسات و پیگیری احکام قابل قبول بوده اما لازم است تمرکز بیشتری بر نظارت مستمر عملکرد دستگاه ها و بهبود کیفیت گزارش های ناظران داشته باشد.

راهنمای گزارشگری ناظران مالی و اجرایی در برنامه هفتم توسعه

همچنین تهیه گزارش های نظارتی شش ماهه توسط ناظرین اجرایی و مالی، تدوین برنامه سالانه، تقویت ارتباط میان برنامه هفتم و بودجه سنواتی و تغییر ریل شورای عالی راهبری برنامه به وظیفه قانونی یعنی بررسی مستمر عملکرد دستگاه ها در عمل به تکالیف برنامه ای و اتخاذ سیاست های متناسب با قوت و ضعف این اقدامات و هماهنگ نمودن فعالیت دستگاه های اجرائی می تواند زمینه تحقق اثربخش تر اهداف کلان برنامه هفتم را در سال های آتی فراهم سازد.

بررسی ها و یافته های کلیدی عملکرد یکساله

• شورای عالی راهبری اگرچه در تشکیل جلسات ( 22جلسه در یک سال) و پیگیری احکام برنامه فعال بوده، اما تمرکز بیش از حد بر پیاده سازی ماده 119 (بسته های اجرایی) داشته و از وظیفه اصلی خود در نظارت مستمر بر عملکرد دستگاهها و پایش گزارش های ناظران تا حدی دور شده است. همچنین عباراتی در گزارش های عملکرد برنامه آمده است که به نظر می رسد مغایر با روح حاکم برنامه می باشد: «سازمان برنامه و بودجه کشور، صرفاً راهبری و گردآوری گزارش ها را برعهده داشته و مسئولیت مفاد گزارش مذکور بر عهده مقامات مذکور می باشد».
• گزارش های ناظران اجرایی و مالی صرفاً بر مبنای اظهارات دستگاه اجرایی و عمدتاً فاقد تحلیل و ارزیابی مؤثر از فرآیند اجرایی شدن احکام قانون، تحلیل اثربخشی هزینه کرد اعتبارات تخصیص یافته، وضعیت پیشرفت پروژه های پیشران و احکام کلیدی به فراخور فصول برنامه در ذیل هر دستگاه اجرایی و موارد حائز اهمیتی از این قبیل می باشند.
• به رغم تاکید ماده 118 قانون برنامه، برنامه سال آینده در مجموعه بسیار حجیم گزارش سالانه دولت وجود ندارد و فقدان این سند مانع از اتفاق نظر دولت و مجلس بر محورهای مشخص برای سال آتی است. طبیعیست فقدان این سند، ارزیابی سال آینده را نیز مختل خواهد کرد. در صورت ارائه برنامه سالانه هم ثبات برنامه حفظ می شود و هم انعطاف اجرایی سالانه ایجاد می شود و هم نظارت مؤثرتر خواهد بود و به یک موضوع تشریفاتی تبدیل نخواهد شد.
• ارزیابی برش سالانه اهداف نشان می دهد که بسیاری از اهداف برای سال اول برنامه، عملا به گونه ای تعیین شده که با عملکرد فعلی مطابقت دارد و تحقق بالای کاذب برای سال اول ایجاد کرده است و بخش بیشتری از بار تحقق اهداف به سال های آخر برنامه احاله شده است و شیب رشد مقدار اهداف کمی در سال های آخر بسیار بالا در نظر گرفته شده است.
• تکلیف قانون مبنی بر تدوین سند پشتیبان بودجه رعایت نشده و سند منتشر شده را نمیتوان با عنوان سند پشتیبان بودجه پذیرفت. واقعیت آن است که ارتباط منسجم و نظام مندی بین قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون بودجه سال 1404 وجود ندارد.
• ذی حساب های دستگاه های اجرایی به عنوان ناظر مالی انتخاب شده اند که مغایر با هدف قانونگذار است.
• در گزارش دولت از احکام غیر قابل اجرا جمعا 138حکم معادل 11 درصد از کل احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت ذکر گردیده است. ارزیابی تطبیقی این گزارش با لایحه برنامه هفتم و مصوبه مجلس حاکی از آن است که 40 مورد از این 138 مورد (معادل 29درصد) که از نظر دولت غیرقابل اجرا دانسته شده است، در لایحه دولت وقت به مجلس ارائه شده بوده است. از منظر دیگر از 138 مورد، 122 مورد را هدف کمی و 16مورد را حکم اجرایی تشکیل می دهد. واضح است که تمرکز دولت بر اهداف بوده است و 37 درصد از اهداف کمی که مهم ترین اهداف موجود در قانون برنامه هفتم هم بوده است، غیرقابل اجرا دانسته شده است، با توجه به اینکه اهداف و احکام در تناسب با هم تنظیم شده است و دولت محترم صرفا ً اهداف را غیرقابل اجرا دانسته و نه احکام متناظر را، می توان اینگونه برداشت کرد که هدف عمدتاً نظارت گریزی است و نه اصلاح برنامه و واقع بینانه کردن آن. نکته قابل توجه، تمرکز اهداف کمی غیرقابل اجرا در مهم ترین فصول قانون برنامه است. 100درصد از اهداف فصل اصلاح ساختار بودجه، 93 درصد از اهداف فصل رشد اقتصادی، 75 درصد از اهداف فصل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم و 75 درصد از فصل طرح های صنعت، معدن و رشد تولید که فصول محوری قانون برنامه هفتم است، غیر قابل اجرا عنوان شده است. در نهایت باید گفت در صورتی که از نظر دولت برخی احکام برنامه در شرایط فعلی قابل تحقق نیست، این احکام باید سریعا تعیین تکلیف شوند و راه حل آن ارائه لایحه اصلاحی از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی برای بازنگری، تعدیل یا بهروزرسانی احکام غیر قابل اجراست.

ارزیابي مجلس و مرکز پژوهش ها از عملکرد برنامه هفتم پيشرفت

بر اساس اعلام معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی براساس اظهارنظر کمیسیونهای تخصص مجلس، عملکرد دولت در سال اول اجرای برنامه 68/37 از 100بوده است. به ترتیب فصل2 (اصلاح نظام بانکی و مهار تورم با نمره 47/14) و فصل1 (رشد اقتصادی با نمره 97/15) دارای کمترین امتیاز و فصول21 (سیاست خارجی با نمره 83/75) و فصل24 (تحول قضائی و حقوقی با نمره 93/66) دارای بیشترین امتیاز از 100 می باشند.
با توجه به امتیازات ارزیابی لحاظ شده توسط کمیسیون های تخصصی در خصوص عملکرد احکام قانون، در میان دستگاه های اجرایی به ترتیب قوه قضاییه، سازمان برنامه بودجه، وزارت نفت و وزارت امور خارجه بهترین عملکرد و بانک مرکزی، فرماندهی نیروی انتظامی ، وزارت راه و شهرسازی و وزارت آموزش و پرورش به ترتیب بدترین عملکرد را داشته اند.
ارزیابی تحقق احکام قانون برنامه در سال اول حاکی از آن است که 69 حکم ( 13درصد) کامل انجام شده، 67 حکم (13 درصد) به صورت بیشتر انجام شده، 223حکم ( 42درصد) بخشی انجام شده و 171حکم ( 32درصد) نیز به طور کلی انجام نشده اند.
در سال نخست برنامه هفتم 36.36 درصد از احکام با درجه اهمیت زیاد یا به طور کامل اجرا شده یا بیشتر آن انجام شده است اما همین نسبت برای احکام با درجه اهمیت متوسط برابر با 23.44 درصد و برای احکام با درجه اهمیت اندک معادل 19.1درصد است. بنابراین تلاش دستگاههای اجرایی کشور نیز بر اجرای احکام با درجه تأثیرگذاری بیشتر بر چالش های اصلی کشور متمرکز بوده است. ادامه چنین روندی در سال های آتی می تواند کارایی اجرای احکام برنامه هفتم را ارتقاء دهد و به حل و فصل چالش های اصلی کشور ختم شود.
درمیان احکام کاملاً انجام شده یا بیشتر انجام شده، سهم احکام دارای بار مالی بیشتر از احکام فاقد بار مالی است و این نشان می دهد که بار مالی به تنهایی نمی تواند توضیح دهنده کاستی های اجرایی باشد که در سال نخست اجرای برنامه رخ داده است. لذا اراده سیاسی یا کمبود توان کارشناسی یا ظرفیت های اداری از مهم ترین دلایل عدم اجرای کامل احکام برنامه در سال نخست آن بوده است.
بر اساس ارزیابی کیفی اسناد تصویب شده می توان گفت: 87 درصد از اسناد مصوب با قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی انطباق قابل قبولی دارند. 63 درصد از اسناد مصوب کارایی لازم برای نیل به اهداف را دارند. در 84 درصد از اسناد مصوب، تقسیم کار نهادی مناسب بین دستگاههای اجرایی وجود دارد. در 33 درصد از اسناد مصوب، اتخاذ تصمیمات مهم به تعویق افتاده است و به آینده احاله شده است.