انتشار گزارشی که مهمترین دستاورد ۲۵ سال فعالیت نظام فنی و اجرایی کشور را انتشار بیش از ۹۰۰ نشریه فنی، ۱۱۰۰ بخشنامه و ۵۰۰ پرسش و پاسخ متداول معرفی میکند، بیش از آنکه یک گزارش عملکرد باشد، تصویری از نوع نگاه حاکم بر بخشی از نظام حکمرانی کشور ارائه میدهد. و باید پرسید که آیا مأموریت یک نهاد حاکمیتی، تولید و انتشار مقررات است یا حل مسائل کشور؟
بدون تردید، ایجاد یک پایگاه متمرکز برای انتشار ضوابط فنی در ابتدای دهه ۱۳۸۰ اقدامی ارزشمند و متناسب با نیازهای آن دوره بود. در زمانی که دسترسی به اسناد عمدتاً از طریق مکاتبات کاغذی انجام میشد، تمرکز و انتشار برخط بخشنامهها گامی رو به جلو محسوب میشد. اما هیچ تحول نهادی را نمیتوان با معیارهای ربع قرن گذشته ارزیابی کرد. سازمانها باید همپای تغییر مسائل، مأموریتها و ابزارهای خود نیز تکامل یابند.
ارزش یک نهاد نه با میزان تولید اسناد، بلکه با میزان حل مسائل عمومی سنجیده میشود.
مسئله اصلی این گزارش، تعداد بخشنامهها یا نشریات منتشرشده نیست؛ مسئله، نوع شاخصی است که برای سنجش موفقیت انتخاب شده است. هنگامی که یک نهاد، تعداد اسناد تولیدشده را بهعنوان مهمترین دستاورد خود معرفی میکند، بهطور ضمنی نشان میدهد که هنوز «تولید مقررات» را معادل «ایجاد ارزش عمومی» میداند. در حالی که در حکمرانی نوین، ارزش یک نهاد نه با میزان تولید اسناد، بلکه با میزان حل مسائل عمومی سنجیده میشود.
اگر هزاران بخشنامه منتشر شود اما پروژههای عمرانی همچنان با تأخیر، افزایش هزینه، اختلافات قراردادی، دعاوی حقوقی، تغییرات مکرر مقادیر کار، کیفیت نامناسب اجرا و بهرهوری پایین مواجه باشند، پرسش این است که این حجم از مقررات دقیقاً چه مسئلهای را حل کرده است؟ تعداد مقررات، شاخص فعالیت است؛ نه شاخص موفقیت.
در مدیریت عملکرد، میان «خروجی» و «نتیجه» تفاوت اساسی وجود دارد. انتشار یک بخشنامه، یک خروجی است؛ اما کاهش زمان اجرای پروژه، کاهش هزینههای سربار، افزایش کیفیت ساخت، کاهش فساد، افزایش رقابت سالم، بهبود تصمیمگیری و ارتقای اعتماد ذینفعان، نتیجه محسوب میشود. نهادهای پیشرو، خود را با نتایج ارزیابی میکنند، نه با حجم تولیدات اداری.
نکته قابل توجه دیگر، غلبه روایت نمادین بر روایت عملکردی است. بخش قابل توجهی از گزارش به توصیف لوگو، اشکال هندسی و مفاهیم نمادین اختصاص یافته است؛ در حالی که مخاطب حرفهای انتظار دارد بداند این ساختار طی ۲۵ سال گذشته چه تغییری در کیفیت اجرای پروژههای عمرانی، نظام قراردادها، بهرهوری منابع عمومی و سلامت اداری ایجاد کرده است. نهادهای حرفهای معمولاً با شاخصهای عملکرد سخن میگویند، نه با توصیف نمادهای سازمانی.
اگر تمام آمار مربوط به تعداد بخشنامهها، نشریات و دستورالعملها از گزارش حذف شود، چه شاخص دیگری باقی میماند که نشان دهد نظام فنی و اجرایی کشور، امروز نسبت به ۲۵ سال پیش، واقعاً کارآمدتر، اثربخشتر و مسئلهگشاتر شده است؟
امروزه انتظار میرود نهادی که مسئول هدایت نظام فنی و اجرایی کشور است، صرفاً ناشر ضوابط نباشد؛ بلکه به یک موتور تحلیلگر و سیاستگذار تبدیل شود. چنین نهادی باید بتواند دادههای قراردادهای عمومی را تجمیع کند، روند قیمتها را تحلیل کند، شاخصهای بهرهوری پروژهها را استخراج کند، عملکرد پیمانکاران و مشاوران را ارزیابی کند، ریسکهای قراردادی را پیشبینی کند، الگوهای تبانی یا تمرکز غیرمتعارف قراردادها را شناسایی کند و بر پایه شواهد، اصلاح مقررات را پیشنهاد دهد. تفاوت میان یک «وبسایت اطلاعرسانی» و یک «سامانه حکمرانی هوشمند» دقیقاً در همین نقطه است.
در همین چارچوب، یکی از مهمترین کاستیهای نظام فنی و اجرایی، غلبه نگاه مقررهمحور بر نگاه یادگیرنده است. انباشت هزاران سند الزاماً به معنای انباشت دانش نیست. مدیریت دانش زمانی محقق میشود که تجربه پروژهها، علل شکستها، عوامل موفقیت، اختلافات قراردادی، دعاوی، خطاهای طراحی و اجرا و درسآموختههای ملی به دانش قابل استفاده برای سیاستگذاری و اصلاح نظام تبدیل شوند. آرشیو اسناد، مدیریت سند است؛ نه مدیریت دانش.
از منظر حکمرانی نیز پرسش مهمتری مطرح میشود. آیا متولی نظام فنی و اجرایی کشور باید صرفاً مرجع انتشار ضوابط باشد، یا مغز متفکر نظام پروژههای عمرانی کشور؟ اگر نقش دوم پذیرفته شود، انتظار میرود این نهاد در خط مقدم تحولاتی مانند قراردادهای هوشمند، مدلسازی اطلاعات ساختمان (BIM)، تحلیل کلانداده، هوش مصنوعی، ارزیابی عملکرد پیمانکاران، مدیریت ریسک پروژه، استانداردسازی دادههای پروژه، شفافیت قراردادهای عمومی و توسعه سیاستهای نوین تدارکات عمومی قرار گیرد. در گزارش منتشرشده، نشانهای از این تغییر نقش مشاهده نمیشود و همین موضوع، فاصله میان مأموریتهای سنتی و نیازهای امروز را آشکار میکند.
البته این نقد به معنای کماهمیت دانستن تدوین ضوابط نیست. هیچ نظام عمرانی بدون استانداردهای فنی، دستورالعملهای شفاف و چارچوبهای قراردادی منسجم قابل اداره نیست. مسئله آنجاست که مقررات باید ابزار تحقق اهداف باشند، نه هدف نهایی سازمان. هرچه بلوغ حکمرانی بیشتر میشود، وزن مقررات در ارزیابی عملکرد کاهش مییابد و وزن نتایج افزایش پیدا میکند.
واقعیت این است که امروز نظام تدارکات عمومی و نظام فنی و اجرایی کشور بیش از هر زمان دیگری به یک تحول نهادی نیاز دارد. این تحول با افزایش تعداد بخشنامهها یا بازطراحی ظاهری یک وبسایت محقق نخواهد شد. نقطه آغاز تحول، بازتعریف مأموریت است؛ گذار از «نهاد تولید و ابلاغ ضوابط» به «نهاد راهبر حکمرانی پروژههای عمومی». نهادی که تصمیمات خود را بر پایه داده، تحلیل، ارزیابی عملکرد، مدیریت ریسک و خلق ارزش عمومی بنا کند.
این گزارش از زاویهای دیگر نیز قابل تأمل است. در سراسر متن، فناوری اطلاعات تقریباً معادل یک پایگاه اطلاعرسانی در نظر گرفته شده است. در حالی که دنیای امروز، سالهاست از مرحله «دیجیتالی کردن اسناد» عبور کرده و وارد عصر «حکمرانی دادهمحور» شده است. تفاوت این دو، صرفاً تفاوت فناوری نیست؛ تفاوت در فلسفه حکمرانی است.