اجرای مدل قدیمی بودجه ریزی با اسم های جدید

در اولویت اول، قرار داشتن تامین هزینه‌های جاری و تامین منابع مالی برای فعالیت‌های جاری، گرفتاری اصلی دولت در سال‌های روزمرگی است. اصلاح نظام بودجه‌ریزی در صورتی موفقیت‌آمیز خواهد بود که نظام حکمرانی اصلاح شود و اصلاح نظام حکمرانی نیز صرفا توسط دولت و قوه مجریه امکان‌پذیر نیست و به همت استوار و عزم ملی در همه قوا و نهادهای سیاست‌گذار نیازمند است.

اجرای روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد که تاکنون در حد تغییر آرایش متغیرها و اطلاعات بودجه خلاصه شده است، نه‌تنها به مفهوم اصلاح نظام بودجه‌ریزی نیست بلکه تحقق آن هم مستلزم استقرار نظام‌های مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد است که تاکنون شکل نگرفته است و تحقق هدف استقرار نظام‌های مدیریت و نظارت بر عملکرد هم نیازمند برقراری و کارکرد سامانه‌های متعدد و متنوع سخت‌افزاری و نرم‌افزاری لازم (به عنوان مثال نظام محاسبه قیمت تمام شده) و اصلاح قوانین مختلف است که تاکنون به‌طور جدی در دستگاه‌های اجرایی ایجاد نشده است.

ساده‌اندیشی است اگر تصور شود کاهش وابستگی و رهایی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در تامین مالی هزینه‌های دولت به مفهوم کاهش سهم این درآمدها در مجموع منابع بودجه عمومی دولت است. رفع وابستگی به درآمدهای نفتی در صورتی معنا دارد که دارایی نفت که دارای بازدهی قابل توجهی است، تبدیل به سرمایه و دارایی‌ای برای کشور شود که دارای بازدهی بالاتری است و نظام تامین مالی اینگونه سرمایه‌گذارها و دارایی‌ها مستلزم اصلاح مدیریت عالی منابع و سرمایه‌های نفتی و نهادهای درگیر در تخصیص این منابع (به عنوان مثال سازمان بودجه و بودجه) است.

سازمان برنامه نباید درگیر تنظیم بودجه‌های جاری سالیانه شود و بسیاری از توان و وقت خود در طول سال را صرف آن کند. این وظیفه قابل انتقال به وزارت امور اقتصادی و دارایی است و سازمان برنامه باید در بخش توسعه و سرمایه‌گذاری های توسعه‌ای به عنوان نهاد عالی برنامه‌ریزی و اتاق فکر کشور فعالیت کند. منابع حاصل از فروش و واگذاری دارایی‌های کشور از طریق برنامه‌های توسعه باید صرف زیربناهای اساسی و دارایی‌های مولد دیگر برای کشور شود.

در دوره 8 ساله دولت روحانی نه‌تنها بهبودی در مشکلات ساختاری بودجه (مانند اتکای بودجه به عواید نفتی، کسری بودجه مزمن، سلطه مالی، چابک‌سازی بودجه و…) صورت نگرفت بلکه علاوه بر استمرار سیاست‌های اشتباه قبلی، بدعت‌های جدیدی نیز در بودجه‌ریزی ایجاد شد. به‌عنوان مثال، در حالی که در دولت قبل «ستاد تدابیر ویژه» برای برخی از مصارف بودجه‌ای خارج از چارچوب حقوقی کشور (مانند طرح در هیات وزیران و تصویب در مجلس) تصمیم‌گیری می‌کرد، با توسعه این رویه در دولت آقای روحانی از طریق «شورای هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه» امر اصلاح بودجه سالانه نیز به این شورا واگذار شد (اصلاح بودجه سال 1398). هرچند شاید در شرایط نامساعد اقتصادی و کاهش شدید عواید نفتی در دو، سه سال گذشته، دولت می‌توانست از همین ابزار برای وصول مالیات از بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی نیز استفاده کند (اما از آن بهره‌ای نبرد).

گذشته از عدم انجام برخی اصلاحات ساختاری، در دوره هشت سال گذشته در جهت رعایت اصول ساده بودجه‌ریزی (مانند جامعیت، وحدت، تفصیلی بودن بودجه یا اصول جدید بودجه‌ریزی (مانند شفافیت و پاسخگویی) نیز تلاشی نشده است. مثال‌های زیادی را می‌توان از نقض اصول بودجه‌ریزی مطرح کرد: مصوبات و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی، ارائه بسته‌های معیشتی و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی بدون درج در ردیف‌ها به‌عنوان نقض وحدت بودجه؛ نامشخص بودن طرح‌ها و پروژه‌های ردیف‌های متفرقه به‌عنوان نقض اصل تفصیلی بودن بودجه، وجود درآمدهای اختصاصی به‌عنوان نقض اصل عدم تخصیص؛ نامشخص بودن یا انعطاف متغیرهایی مانند نرخ تسعیر ارز، ایجاد ردیف‌های موهومی و فاقد عملکرد مانند فروش اموال منقول و غیرمنقول یا منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان نقض اصل تقدم درآمدها بر هزینه‌ها قابل طرح است (در واقع دولت ابتدا مخارج خود را می‌بندد و بعد برای تراز کردن بودجه با این متغیرها بازی می‌کند).

البته بین اصول متعدد بودجه‌ریزی تنها اصل انعطاف‌پذیری کاملا رعایت شده است! به این‌معنا که با استفاده از ابزار تخصیص و برخی مجوزهای قانونی با جابه‌جایی اعتبارات عملا تصویب ارقام از سوی مجلس بی‌اثر شده و تخصیص اعتبارات با صلاحدید سازمان برنامه و بودجه صورت می‌گیرد. اعمال این رویه به هرج‌و مرج در اجرای بودجه و مخدوش شدن مسوولیت‌های تصویبی و نظارتی مجلس شورای اسلامی منجر شده است.

در مجموع به نظر می‌رسد در 8 سال گذشته نه دستیابی به برنامه‌های اعلام‌شده از طرف آقای روحانی در حوزه بودجه‌ریزی محقق شده، نه اصول بودجه‌ریزی رعایت شده و نه اصلاحات اساسی درخصوص مشکلاتی مانند وابستگی بودجه به نفت و کسری مزمن بودجه صورت گرفته است. از آن گذشته در دوره آقای روحانی با دور زدن نهادهای قانونی مانند هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی، اصلاح بودجه سالانه در نهادی غیرتخصصی انجام شده است. در شرایطی که دولت به دلیل درگیر شدن در فرآیند اجرای انتخابات سال آینده و واگذاری مسوولیت، تعهدی نسبت به اجرای بودجه سال 1400 نخواهد داشت و مجلس شورای اسلامی نیز به‌دلیل ناآشنایی به فرآیند بودجه‌ریزی و هم به دلیل علایق محلی و منطقه‌ای توان و انگیزه رسیدگی کارشناسی به بودجه را ندارد، تصویب بودجه‌ای مغشوش، غیرمنضبط و با اتکای فراوان به منابع ناپایدار گزینه محتمل در این ماه‌ها خواهد بود.

حسن خوشپور از مدیران سابق سازمان برنامه و بودجه سند بودجه

محمدتقی فیاضی کارشناس اقتصادی بودجه