معایب و مزایای تغییر سال مالی کشور

طبق مواد 63 و 64 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 مهلت قانوني براي پرداخت هزینه هاي جاري و اعتبارات عمراني از محل منابع عمومي و اختصاصي تا آخر سال مالي قابل تعهد و پرداخت بود و مانده وجوه اعتبارات مصرف نشده هر سال باید حداکثر تا پایان فروردین ماه سال بعد به خزانه برگشت داده مي شد. این احكام در اصلاحيه سال 1379 براي اعتبارات عمراني تا تيرماه سال بعد افزایش یافت.

مطالعه سایر کشورها نشان مي دهد که حتي در کشورهاي توسعه یافته نيز انتقال پرداختي ها بين دو سال تحت نظارت جدي و شرایط خاصي صورت مي گيرد؛ به طور مثال اولاً در بسياري از این کشورها حجم پرداخت هاي به تعویق افتاده نمي تواند از 3 تا 5 درصد کل تخصيص فراتر برود و محدودیت هایي بر انباشت این معوقات نيز گذاشته شده است. ازسوي دیگر در برخي از کشورها نظير آلمان مصارفي که لازم است در آنها مجوز تعویق وجود داشته باشد به صورت مورد به مورد بررسي مي شوند و تنها پس از تأیيد امكان تعویق حاصل مي شود.

چالش بازگشت اعتبارات هزینه نشده، باعث شده تا پس از تصویب مواد 63 و 64 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 این دو ماده قانوني مكرراً دچار اصلاحات موقت و دائمي شوند. اجازه پرداخت پس از پایان سال مالي به ویژه در طرح هاي تملک دارایي سرمایه اي با هدف افزایش کارایي و اثربخشي در مصرف منابع دولت صورت مي گيرد. روش هاي مختلفي براي ایجاد این اثربخشي وجود دارد که انتقال پرداخت تنها یكي از آنهاست. انتقال پرداخت اعتبارات یک سال مالي به سال آینده چند هدف دارد که از مهمترین آنها مي توان به موارد زیر اشاره کرد:

• بودجه ریزی مبتنی بر عملكرد و کارایی بیشتر تخصیص: با افزایش زمان و با توجه به اینكه در برخي از طرح ها تشخيص درصد پيشرفت حقيقي و زمان بهره برداري پيش از اتمام پروژه دشوار است، تعویق پرداختها امكان تحقق بودجه ریزي مبتنيبر عملكرد را بالا مي برد. همچنين با افزایش زمان، اطلاعات بيشتري براي سياست گذار افشا شده و او بهتر مي تواند در مورد ميزان مورد نياز از منابع و نحوه آن تصميم گيري کند.
• بهبود هزینه کرد دولت و جبران نارسایی های اجرای بودجه: یكي از پدیده هاي قابل مشاهده در ماههاي پایاني سال، ریخت وپاش دستگاهها و خریدهاي غيرضروري با توجه به اتمام زمان اجراي بودجه ساليانه است. دليل این اتفاق این است که ذيحسابها به بازگشت منابع به دولت به چشم فرصت از دست رفته هزینه کرد نگاه مي کنند و از دیدگاه ذيحسابها و مدیران دستگاهها، بازگشت پول این علامت را به ناظر مالي مي دهد که اعتبار تخصيص داده شده براي این دستگاه بيش از نياز آن دستگاه بوده و این مي تواند تخصيص هاي آینده را دچار چالش کند. در صورتي که امكان انتقال اعتبارات به سال آینده ایجاد شود، این روند هزینه کردهاي زائد در ماههاي پایاني سال مدیریت خواهد شد.

البته در مورد هزینه هاي زائد، سازوکار ارزیابي و تخصيص براساس عملكرد گذشته دستگاه اجرایي ميتواند این دغدغه را برطرف کند. به عبارتي افزایش نظارت مالي و بررسي کيفيت هزینه هاي انجام شده در پایان دوره و ملاک قرار دادن آن براي تصميم در مورد بودجه سالهاي آتي مي تواند کنترل کننده هزینه هاي زائد باشد. ازسوي دیگر مي توان مشوق هایي را براي دستگاههایي که اعتبارات را به خزانه باز مي گردانند در نظر گرفت.

اما باید در نظر داشت، عليرغم مزایاي تعویق پرداخت اعتبارات به سال آینده، مطابق مطالعات بين المللي این موضوع از چند منظر مي تواند نظم مالي دولت را دچار چالش کند، که از مهمترین آنها مي توان به موارد زیر اشاره کرد:

• فرا بودجه ریزی: در صورتي که ضوابط مشخصي براي شناسایي اینكه بودجه تخصيص داده شده بيش از حد مورد نياز بوده یا خير وجود نداشته باشد و تمامي دستگاهها بتوانند مصارف خود را به دوره آینده منتقل کنند، چنين اصلاحي تنها منجربه آزاد کردن دست دستگاهها در زمانِ پرداخت شده و بودجه را از ساختار خود خارج مي کنند. همچنين از آنجا که مرجعي براي تشخيص اینكه در هر مورد خاص تعویق بودجه لازم است یا خير، مشخص نشده، اجراي چنين سياستي بدون محدودیت، به نوعي بودجه را از قالب ساليانه خارج مي کند.
• زمانبندی پروژه ها و ایرادات نظارتی: هرچه براي دولت زمانبندي اجراي پروژه مهمتر باشد، تعویق ميتواند مشكل بيشتري ایجاد کند. این مسئله به ویژه در مواردي که مصارف دولت به عنوان یک سياست مالي دنبال مي شود دوچندان است. در زماني که دولت از بسته هاي محرک مالي به منظور کاهش نوسانات چرخه هاي تجاري استفاده مي کند، بسيار تمایل دارد که سياست مورد نظر در لحظه اجرا شود و در این موارد، تعویق هزینه کرد اعتبارات، هدف گذاري مالي ساليانه دولت را تغيير مي دهد.

اما آنچه مهم است، این است که افزایش سقف تعویق پرداختهاي سرمایه اي مربوط به یک سال مالي به شش ماه به صورت دائمي و بدون هیچگونه ضابطه مشخصی، محل ابهام جدي است، که از مهمترین آنها مي توان به موارد زیر اشاره کرد:

• طولانی شدن فرآیند حسابرسی و نظارت : یكي از مشكلات نظام بودجه ریزي در ایران زمان طولاني انجام فرایند حسابرسي و محاسبه است که تمدید مهلت پرداخت اعتبارات، منجر به افزایش آن مي شود. هم اکنون گزارش هاي دستگاهها پس از مردادماه در اختيار دستگاههاي حسابرسي قرار مي گيرد که باعث مي شود زماني تخلفات احتمالي و نواقص عملكردي براي دستگاههاي نظارتي و قضایي مشخص شود که زمان زیادي از بودجه گذشته باشد. متناظر با افزایش این مدت زمان نياز است که اصلاحاتي در سایر مواد قانون محاسبات عمومي در جهت اصلاح آخرین مهلت تهيه و ارائه صورتحساب دریافت و پرداخت نهائي صورت پذیرد. به صورت خاص از این منظر ماده 95 قانون محاسبات نيازمند اصلاح خواهد بود.
• خدشه دار شدن اصل سالیانه بودن بودجه : افزایش مهلت هزینه کرد اعتبارات عمرانی، به 6 ماه پس از پایان سال مالی، مغایر ساليانه بودن بودجه، (موضوع اصل پنجاه و دوم قانون اساسي) است.
• رفع مشکل کمبود نقدینگی با به هم زدن نظم مالی : یكي از دلایل تلاش براي اصلاح مجوزهاي مواد 63 و 64 قانون محاسبات عمومي، تخصيص و پرداخت هاي دیرهنگام دولت به دستگاههاي اجرایي است. دليل اصلي این مساله به ضعف شدید مدیریت نقدینگي دولت مربوط است. دولت ميبایست برنامه پرداختهاي خود به خصوص در طرحهاي تملک دارایيهاي سرمایه اي را به گونه اي تنظيم نماید که فرصت لازم براي دستگاه در هزینه کرد اعتبارات وجود داشته باشد. یكي از ابزارهاي مهم دولت در این زمينه انتشار اوراق درون سالي است که مي تواند جریان درآمدي دولت در ماه هاي مختلف سال را هموار کرده و تا حد زیادي این مساله را رفع نماید و از فرصت ابتداي سال براي پيش برد طرح هاي تملک دارایي سرمایه اي استفاده نماید. بنابراین بهتر است به جاي تعویق زماني مجوز هزینه کرد، رویكرد اصلاح مدیریت نقدینگي دولت دنبال شود.

سجاد احمدی/گزارش شماره 787 مرکز پژوهش های مجلس