استقرار سیستم یكپارچه مدیریت مالی دولت تا پایان سال
تکمیل پازل سیستم یکپارچه مدیریت مالی
سیستم یکپارچه مدیریت مالی دولتی یکی از ضروریات اصلاح نظام مالی بوده که به نظر می رسد تا پایان سال به کمک دستگاه های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت ارتباطات، استقرار پیدا کند و به شفافیت و انضباط مالی منجر شود.
در راستای شفافیت و انضباط مالی و پاسخگویی عمومی دولت جمهوری اسلامی و وزارت اقتصاد سیستم یکپارچه مدیریت اطلاعات مالی دولت را در آیین نامه اجرایی بند ه تبصره ۱۹ قانون بودجه در دستور کار قرار داده است و تمام دستگاههای اجرایی موظف شدهاند سند مالی مدیریت خود را در این سامانه بارگذاری کنند. متن صورتهای مالی اعم از دارایی ها، درآمدها و بدهی ها باید در این ساختار نظام یکپارچه ساماندهی شود که همه اینها به اصلاح ساختار بودجه باز میگردد.
زیرساخت اصلی اصلاح ساختار بودجه، سیستم یکپارچه مدیریت اطلاعات مالی است که در این سیستم کلید واژه هایی مانند پرداخت مستقیم به ذینفع، حساب واحد خزانه و پذیرش اسناد الکترونیکی مشاهده می شود که همه در شفافیت راستای مراودات مالی بین دستگاههای اجرایی ذینفع در حل مشکلات اقتصادی است.
پذیرش اسناد الکترونیکی اجرای کامل حساب واحد خزانه، مدیریت حسابداری و گزارشگری مالی در پایگاه نظام جامع مالی کشور از دستاوردهای اجرای این آیین نامه است که در مسیر توسعه اقتصادی به کمک همکاران سازمان برنامه و سایر دستگاهها اجرایی خواهد شد.
یکی از مهمترین مسائلی که در راستای حل مشکلات اقتصادی مطرح است، کنترل نقدینگی است که وزارت اقتصاد از ابتدای سال مدیریت و کنترل نقدینگی را در دستور کار قرار داده و این رویکرد موجب شد که کمتر از تنخواه استفاده کنیم و از این طریق کنترل هزینه ها انجام شد.
دولت سیزدهم از تنخواه بانک مرکزی حداقل استفاده را داشته یا نزدیک به صفر بوده است؛ پرهیز از استفاده از تنخواه موضوعی است که به دنبال خود کنترل نقدینگی و پایه پولی را خواهد داشت و در نهایت کاهش سطح عمومی قیمتها و مهار تورم را به دنبال دارد اما اینکه این عدم استفاده از تنخواه چطور محقق شده و تا چه میزان استقرار سیستم یکپارچه مدیریت مالی در این راستا موثر بوده است را محسن برزوزاده، مدیرکل خزانه وزارت امور اقتصادی و دارایی در گفت و گو با «ایران» تشریح کرده است.
یکی از برنامههای دولت، استقرارسیستم یکپارچه مدیریت مالی دولت (FMIS) و به تبع آن مدیریت نقدینگی و کنترل هزینه عمومی است، در این مورد اهمیت این موضوع در انتظام بخشی به مدیریت مالی و همچنین اقداماتی که این زمینه انجام شده توضیح میدهید؟
برای اجرای این سیستم به لحاظ اهمیت آن در تولید سند مدیریت مالی دولت چند موضوع مهم در دستور کار وزارت امور اقتصادی و دارایی ( خزانه داری کل کشوراست و اهدافی مهمی نظیر شفافیت و انضباط مالی و همچنین ایفای مسئولیت پاسخگویی عمومی از این طریق دنبال می شود.
استقرار کامل حساب واحد خزانه در کل بخش عمومی نظیر دانشگاههای سراسر کشور و شرکتهای دولتی مهمترین زیرساخت ضروری در این خصوص بوده که بایستی در اصلاح نظام مالی عمومی مد نظر قرار گیرد . همچنین با توجه به ضرورت قانونی در اجرای اصل 53 قانون اساسی و سایر قوانین نظیر احکام دایمی ، قانون برنامه ششم و بند الف تبصره 7 قانون بودجه سنواتی ، اصلاح ساختار بودجه بدون استقرار حساب واحد خزانه انجام پذیر نخواهد بود.
در دولت سیزدهم با توجه به دستورات و تمهیدات معاون اول رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و خزانه دار کل کشور مقرر شد که حساب ها طبق موازین قانونی احکام برنامه، احکام دائمی بودجه و همچنین تبصره 7 قانون بودجههای سنواتی در حساب واحد خزانه تجمیع و انضباط مالی ایجاد شود و با اجرای این کار توانستیم از تنخواه گردان بانک مرکزی به جز در موارد بسیار جزئی و ضروری، استفاده نکنیم.ایجاد انضباط مالی و عدم استفاده از تنخواه بانک مرکزی ، کاهش خلق پول و به دنبال آن کاهش سطح عمومی قیمتها و کنترل تورم را به دنبال دارد.
زیست بوم نظام مدیریت مالی چند بخش دارد که از مدیریت بودجه آغاز و به گزارشگری مالی دولت ختم می شود؛ بودجه عناصر درآمد و هزینه را در بر دارد و برای رسیدن به انضباط بودجهای نیازمند تمرکز تمام درآمدها و هزینهها در خزانه داری کل خواهیم بود. البته برای شفافیت منابع و مصارف باید دولت الکترونیک هم توسعه پیدا کند و در سیاست های برنامه هفتم توسعه که در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام است، این مورد مد نظر قرار میگیرد.
به دنبال شفافیت داراییها، هزینه استهلاک هم قابل محاسبه خواهد بود و به دستگاههای اجرایی می توانیم بگوییم که در محاسبه قیمت تمام شده باید هزینه استهلاک و اجاره را هم لحاظ کنید؛ بنابراین به دلیل شناسایی تمام هزینهها، و کل درآمدها می توان به شفافیت کامل در نظام مالی و به تبع آن اصلاح ساختار بودجه نیز انجام شود .
بنابراین شناسایی چهار عنصر عمده دارایی، بدهی و هزینه و درآمد در اصلاح نظام مالی مهم است و زیرساخت اصلی آنها حساب واحد خزانه است.
برای نمونه اگر جریمه ای پرداخت می کنید باید آرم بانک مرکزی و واریزی به خزانه را مشخص کند اگر نه به موقع به حساب واحد خزانه واریز نخواهد شد یا زمانی که سوخت گیری برای خودرو انجام می دهید به حساب بانک دیگری میرود که خصوصی است. اکنون تلاش کرده ایم با دستورالعمل های ابلاغی از سوی وزیر اقتصاد و خزانه دار کل کشور این دستگاهها را پای کار بیاوریم چرا که در دل منابع حاصل از فروش سوخت، یک درصد مالیات سلامت هم وجود دارد که مستقیما تمام مردم ذینفع آن هستند و هزینه تامین داروی مورد نیاز آنها است که اگر به موقع وصول شود، مشکل دارویی نخواهیم داشت.
درباره دانشگاهای علوم پزشکی و دانشگاه های سراسر کشور که مجاز به داشتن حساب مجزا هستند، موضوع واریزی به خزانه چطور خواهد بود؟
دانشگاههای سراسر کشور و دانشگاه های علوم پزشکی طبق قانون احکام دائمی بودجه مجاز بودند که حسابهای غیر خزانه ای داشته باشند اما به معنای این نبود که این حسابها به خزانه نیاید بلکه باید در ابتدای وصول به خزانه میآمد و بعد از واریز پول را از ما دریافت و به حساب غیر خزانه ای منتقل میکردند چرا که قانونگذار و دیوان محاسبات تکلیف کردند که بر اساس بند الف تبصره 7 قانون بودجه سنواتی همه اینها باید به حساب واحد خزانه برود تا مدیریت نقدینگی به ویژه در زمانهایی که دولت برای تامین منابع نیازمند آن است به کمک تامین هزینه ها بیاید . مثل تامین هزینه های مقابله با بیماری کرونا، رتبه بندی معلمان و یا هزینه های مربوط به حوادث غیرمترقبه نیاز دارد.
مورد دیگری که در دولت در راستای شفافیت ، انضباط مالی و پاسخگویی عمومی دنبال می شود این است که ارتباط بین این عناصر و صورت های مالی را برقرار کنیم چرا که پیوند عناصر نظام مالی در تصمیم گيريهای اقتصادي بسیار موثر است و در واقع هدف از تهیه اطلاعات مالی برای تصمیم گیری و پاسخگویی عمومی است. برقراری این ارتباط در واقع سیستم یکپارچه مدیریت مالی را رقم میزند.
سیستم یکپارچه مدیریت مالی (FMIS) با محوریت سازمان برنامه و بودجه، گروه های ذینفع بسیاری دارد مانند خزانه داری کل کشور، سازمان اداری و استخدامی، دیوان محاسبات، وزارت صمت از جهت امضای الکترونیکی و سامانههای ستاد و تدارکات دولتی، وزارت ارتباطات از لحاظ فراهم کردن زیرساختهای دولت الکترونیکی. انتظار داریم سازمان برنامه، جلسات شورای راهبری و عملیاتی را برای تکمیل این سيستم سریعتر برگزار کند تا زودتر به نتیجه مطلوب برسیم.
ما در وزارت اقتصاد این سیستم یکپارچه را کامل کردهایم و باید سیستم یکپارچه خارج از خزانه را به آن متصل کنیم تا روابط مالی انجام شود که مهمترین اصل در آن آن حساب واحد خزانه است.
در سیستم یکپارچه مدیریت مالی، اطلاعات پایه بودجه ای را از سازمان برنامه و اطلاعات پایه منابع انسانی را از سازمان امور استخدامی میگیریم که با این تدابیر دیگر حقوق نجومی وجود نخواهد داشت. البته با اقداماتی که این دولت در راستای کمیته منابع انسانی و ابلاغیهها انجام داد کسی در دولت حقوق نجومی نمیگیرد چرا که هم در سیستم پاکنا سازمان امور استخدامی رصد کامل میشود و هم کنترلهای لازم با رعایت سقف مجاز توسط ذیحسابان محترم سراسر کشور انجام میپذیرد . ازطرفی مراجع نظارتی نیز این امر را در دستور کار اولویت دار رسیدگی خود گذاشتهاند.
حساب واحد خزانه در یک لحظه به ما می گوید وضعیت نقدینگی کشور چقدر است و امکان مدیریت وجوه نقد را فراهم می کند، لذا ضرورت دارد که برای اجرای کامل حساب واحد خزانه قطعا نظام مالی و محاسباتی خزانه داری کل کشور نیز تغییرات اساسی در زمینه بهبود روشها داشته باشد.
برای تکمیل این سیستم یکپارچه باید چه اقداماتی انجام شود؟
در راستای ماده 8 قانون برنامه ششم توسعه از ابتدای دولت آیین نامه اجرایی بند الف، ب ، پ این ماده را در دستور کار قرار دادیم و در عین حال تفاهمنامهای با سازمان برنامه داریم؛ بنابراین بر اساس اسناد بالادستی نقشه رسیدن به سیستم یکپارچه مدیریت مالی دولت ترسیم شده و در مرحله اجرا است. خزانه داری کل کشور در راستای قانون اصلاح ساختار بودجه ای که در مرداد ماه سال گذشته با مصوبه مجلس ابلاغ شده، تمام واریز و پرداخت ها را شناسه دار کرده است و حدود ۷۵ درصد سیستم پرداخت به ذینفع به استثنای برخی موارد انجام شده است که این حاصل تلاش همکاران در اداره کل خزانه داری و همکاران استانی و ذیحسابان است که توانستند سیستم خزانه داری الکترونیک را در راستای هوشمند سازی و شفاف سازی عملیات مالی دولت محقق کنند.
البته برای اینکه بتوانیم دستاورد اقتصادی داشته باشیم و در راستای اصلاح نظام مالی گام برداریم، فقط ساخت سیستم مهم نیست بلکه بهبود روش و فناوری اطلاعات نیز اتفاق بیفتد و در این زمینه نیازمند اصلاح برخی قوانین پایه هستیم.
ما نیازمند اختصاص حساب ارزی در خزانه داری کل کشور ، تفکیک بودجه جاری و بودجه ارزی و تشکیل صندوق ثروت ملی هستیم. تشکیل صندوق ثروت ملی یعنی شرکتهای های دولتی که دولت از آنها منابع دارد و این شرکتها اگر قرار بود واگذار شود تا الان میشد و اگر تا به حال واگذار نشده، آنها را تبدیل به هلدینگ و منابع آنها را به وزارت اقتصاد بیاوریم و در قالب منابع صندوق ثروت ملی اهرمی برای پروژههای عمرانی شود. مثلا اگر کسی میخواهد بیمارستان بسازد از منابع این استفاده کند اما اصل و سود آن را بعد از بهره برداری به صندوق بازگرداند چرا که این منابع ثروت بین نسلی است و باید حفظ شود.
اگر مقام معظم رهبری عنوان میکنند که کسری بودجه ام المصائب اقتصادی است به این دلیل است نمیدانیم درآمدها چقدر است و هزینههایمان هم شفاف نیست و این کسری بودجه اتفاق می افتد و یا قطع وابستگی به نفت با تفکیک بودجه جاری و بودجه ارزی ممکن می شود. علاوه بر این باید حساب ارزی محقق شود تا اصل 53 قانون اساسی هم مدیریت شود تا از منابع حاصل بتوانیم برای اهرمی کردن سایر منابع و مدیریت بودجه استفاده کنیم.
از دیدگاه کارشناسی و نه از جایگاه مدیر کل خزانه، تشکیل سازمان منابع عمومی دولت و یا سازمان خزانه داری کل کشور را مناسب میدانم با این رویکرد که گمرک، سازمان امور مالیاتی، سازمان اموال تملیکی و به تبع سازمان خصوصی در این سازمان متمرکز شود و بتوانیم به مرور و در سنوات آتی منابع بودجه را به مسیری برویم که منابع عمومی را در راستای حقوق و مزایا پرداخت کنیم و بعد از آن در راستای صرف منابع ارزی برای پروژه های توسعهای و اشتغال و … گام برداریم.
البته مجمع تشخیص سیاست های کلی برنامه هفتم این موارد را پیش بینی کرده است و تحقق آن نیازمند عزم ملی و همکاری همه دوستان متولی نظام مالی عمومی کشور است.
آیا در این مورد طرح یا لایحه ای تدوین شده است؟
در مسیر اصلاح ساختار بودجه چند گروه کار می کنند؛ یک گروه در سازمان برنامه و بودجه در سال های قبل از دولت جدید اصلاح ساختار بودجه را دنبال می کردند که به برنامههایی هم رسیدند که البته من از نگاه کارشناسی طرح اصلاح ساختار بودجه انجام شده را کافی برای اصلاحیه نظام مالیه عمومی نمی دانم چون مدیریت مالی دولت و به تبع آن تمشیت بودجه در کل کشورهای دنیا صرفا توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و خزانه داری کل کشور انجام می شده است .و روشهای خاصی برای اجرای این سیستم وجود دارد که صرفا با رویکرد عمل گرایانه همکاران وزارت امور اقتصادی و د ارایی قابل انجام است . اما در مجلس هم کمیتهای با حضور کارشناسان به مدیریت آقای دکتر زنگنه نائب رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس، اصلاح نظام برنامه ریزی و بودجه را در دستور کار قرار دادهاند که همه موارد از مدیریت بودجه، مدیریت حسابهای بانکی ، مدیریت منابع عمومی و ریسک مالی ، گزارشگری مالی دولت، مدیریت حسابرسی و نظارت مالی و مدیریت هزینه را به عنوان سیستم مدیریت مالی دولت در دستور کار قرار دادند و مطمئنا در نهایت نمایندگان مجلس با این طرح نظر موافق خواهند داشت و قطعا با توجه به مشارکت کامل نمایندگان دولت در این طرح ، این نظام برای کشور مفید فایده خواهد بود.
توصیه من این است که همه دوستانی که به نوعی در اصلاح نظام مالی عمومی نقش دارند با همکاری یکدیگر و عزم ملی اصلاح ساختار بودجه را به سرانجام برساند تا هم مردم از مزایای آن بهرهمند شوند و هم چنین این نظام کمک کننده دولت در شرایط بحران مالی و تحریم و … باشد و تحقق این موضوع ، همان اقتصاد مقاومتی است.
در این راستا سازمان برنامه و بودجه باید برخی برنامه ها را در دستور کار قرار دهد و همانطور که از برنامه راه اندازی سیستم پرداخت مستقیم به ذینفع خبر داده اند این سیستم در زمینه یارانه دارو انجام می شود و واسط ها از بین رفته است این سيستم را به سایر حوزهها تسری دهند.
اخیرا گزارشهایی از تخلفات حساب واحد خزانه منتشر شده که حکایت از عدم همکاری ۵۴ شرکت دولتی و دانشگاههای علوم پزشكي و دانشگاههای سراسر کشور داشته، وضعیت این تخلفات چطور بوده است؟
تمام دستگاهها اجرایی ، مراودات مالی خود را ذیل حساب واحد خزانه نزد بانک مرکزی انجام دهند؛ مرجعی که این دستگاهها را مشخص میکند سازمان برنامه است که بر مبنای پیوست شماره 3 تعیین میکند هر شرکتی چه میزان باید به حساب واحد خزانه واریز کند. بر این اساس 354 شرکت دولتی داریم که موظفند بر اساس قوانین مراودات مالی خود را در حساب خزانه انجام دهند و برای این شرکتها در خزانه یک طرفه حساب باز کرده ایم اما برخی از شرکتها مراودات مال خود را انجام نمیدهند ، تخلفات انجام شده قطعا دردیوان محاسبات کشور قابل رسیدگی خواهد بود .
چرا افتتاح حساب خزانه شرکتهای دولتی را فرمودید که طرفه از سوی شما انجام شده است؟
اهلیت افتتاح حساب در خزانه داری کل کشور با نماینده مالی و مدیر اجرایی است که آنها درخواست افتتاح حساب در خزانه میکنند و بعد از آن هم تکلیف دارد که هر چه دریافت و پرداخت دارند را در حساب خزانه نزد بانک مرکزی انجام دهند اما بعضا این کار را انجام نمیدهند و اتفاقی که می افتد این است که دولت نمی تواند سود سهام را به عنوان یکی از منابع بودجه دریافت کند و در پرداخت هزینه های حقوق مردم دچار مشکل می شود و دیگر در این شرایط انضباط مالی قابل اندازه گیری نمی باشد.
در مورد تخلف این شرکتها چه اقدام نظارتی انجام شده است؟
خزانه پس از افتتاح حساب برای این شرکتها به آنها اعلام کرده اند و در صورت استنکاف از واریز درآمدهایشان به حساب خزانه سازمان های نظارتی بر اساس قانون مسئولیت دارند و دیوان باید در گزارش تفریغ بودجه این تخلف را اعلام و به دادسرای دیوان و مراجع قضایی اعلام کند که البته این کار درحال انجام است.
مشکلی که در حوزه دانشگاه ها و دانشگاههای علوم پزشکی مشمول ماده 29 قانون برنامه ششم، وجود دارد این است که معتقدند این الزام قانونی، ماده یک قانون احکام دائمی را لغو نمیکند و به آن استناد می کنند که می توانیم حساب مجزا داشته باشیم و بر این اساس حسابهای خود در بانکهای دیگر را حفظ کردهاند هرچند که حساب واحد خزانه را هم دارند ولی این در واقع تخلف نیست بلکه چرخه مالی شان را تکمیل نکردهاند.
اما ۵۴ شرکت دولتی ما تخلف دارند البته در میان آنها یک شرکت بزرگ که حیف است بگوییم تخلف دارد چون پای کار آمده، شرکت پخش فرآورده های نفتی است که اهمیت ویژه برای تامین منابع هدفمندی و مالیات بر ارزش افزوده دارد، همکاری خوبی را شروع کرده و امیدواری به زودی تمام مراودات مالی آنها در خزانه انجام شود. حسابهای این شرکت در حال بررسی است، هنوزنمی توانیم بگوییم شفافیت مالی کامل دارد اما می توانیم بگوییم انضباط مالی دارد و اگر همه حسابها را به خزانه واریز کنند شفافیت کامل می شود.
بر مبنای ماده 40 قانون محاسبات و تبصره ذیل آن تمام شرکت های دولتی مکلفند فرایند مالی خود را از ابتدا تا زمانی که به خزانه واریز می شود به تأیید وزارت اقتصاد برساند؛ در شرکتهای دولتی سازمان حسابرسی رسیدگی می کند و این سازمان هم تکلیف دارد که در چک لیست های رسیدگی خود اجرای حساب واحد خزانه و روش های وصول درآمد از ابتدا تا انتها را اگر با تایید خزانه باشد در صورت های مالی شان منعکس کند تا در مجامع رسیدگی شود.
آیا در گزارشهای سازمان حسابرسی تخلف این ۵۴ شرکت اعلام شده بود؟
در گزارش های سازمان حسابرسی بعضا اينگونه موارد اعلام میشود اما در گزارشهایی که ما رسیده ثبت تخلف این 54 شرکت دیده نمیشد که نشانگر این است که یا ورود نشده یا اگر همه ورود شده به صورت جدی نبوده است.
رسیدگی به حسابهای دانشگاه و تجمیع آنها در حساب خزانه با چه مرجعی است؟
در دانشگاهها هیات امنا باید ورود پیدا کند و البته در زمینه دانشگاهها دولت مصوبهای دارد که همه دانشگاه را مکلف نموده حساب های فرعی را به حساب واحد خزانه منتقل کنند و بر مبنای آن مصوبه باید این اقدام انجام شود. امیدوارم مردم ایران هر نوع خدمات مالی دریافت می کنند اطمینان حاصل شود که درآمد به خزانه رفته و هزینهها هم ازطریق خزانه انجام شود و در اینصورت اصلاح نظام مالی کامل خواهد داشت و به دنبال آن کسری وجود نخواهد شد و تورم هم کنترل و نظام مالیاتی هم از استقرار این نظام مالی بهرهمند میشود.
بعد از اعلام تخلف شرکتهای دولتی چطور به تخلف آنها رسیدگی میشود؟
تخلف در گزارش تفریغ بودجه اعلام و در هیاتهای مستشاری دیوان برایشان رای صادر میشود و اثر بازدارندگی برای ادامه فعالیت آنها خواهد داشت و حتما به خزانه مراجعه خواهند کرد.
استقرار حساب واحد خزانه در افزایش درآمدهای خزانه چه تاثیری داشته است؟
با تشدید این نظارتها و استقرار حساب واحد خزانه سود سهامی که سال گذشته وصول کردیم 253 درصد افزایش پیدا کرد. حداقل اتفاقی که با استقرار حساب واحد خزانه رخ میدهد توزیع و پرداخت به موقع و کامل تخصیص های صادره از سازمان برنامه است که معادل ماهانه 60 تا 70 هزار میلیارد تومان مرتبط با هزینه های حقوق است. نتیجه مهم دیگری که داشت این بود که دولت از بانک مرکزی تنخواه بابت پرداخت هزینههای جاری دریافت نکرد که این کار بزرگی است.
چه پیشنهادی برای رفع مشکلات مربوط به استقرار کامل حساب واحد خزانه دارید؟
پیشنهادم به عنوان کارشناس این است که برای حساب دانشگاههای علوم پزشکی و در سیاست های کلی برنامه هفتم و اصلاح نظام مالی عمومی دولت برای بخش سلامت و وزارت علوم و آموزش نظامنامه مالی مشخص و ویژه با کمک خودشان تدوین شود تا ضمن استقلال آنها ساختار مدیریت مالی کشور را نهادینه کنیم. همچنین در تمام کشورها از سال 1992 قانون طلایی مدیریت مالی شکل گرفته اما هنوز ما این قانون را نداریم و در صورت اصلاح نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی به مسیری می رویم که همه چیز شفاف خواهش شد. اصلاح نظام مالیه عمومی خصوصا در استانها یک ضرورت است.