لزوم تهیه و تصویب قانون جامع محاسبات عمومی، مهمترین علل ناکارآمدی نظارت در ایران

از عمر تصویب قانون محاسبات عمومی در ایران نزدیک به صد سال می‌گذرد. این قانون اولین بار در سال ۱۲۸۹ شمسی در ۵۷ ماده به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

از آن زمان تا به حال قانون مادر در بخش امور مالی دولت سه بار دیگر از نو به تصویب رسیده و متناسب با نیاز روزآمد مالیه کشور متحول شده است. اولین تغییر در سال ۱۳۱۲ دومین بار در سال ۱۳۴۹ و در نهایت در سال ۱۳۶۶ اتفاق افتاده است.

البته شاکله قانون محاسبات عمومی در این چهار مرحله با تغییر اساسی مواجه نبوده و حتی برخی از مواد با اندکی تغییر به تصویب رسیده است. برای نمونه ماده اول این قانون در هر چهار بار به تعریف بودجه پرداخته است و البته هر بار نسبت به گذشته تعریف کامل تری از بودجه دولت را ارائه داده است.

این ماده در قانون محاسبات چهار گانه به این ترتیب تصویب شده است:

• ‌ماده ۱ – بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش‌بینی و تصویب شده باشد. مدت مزبوره را سنه ‌مالیه می‌گویند و عبارت است از یک سال شمسی. (مصوب ۱۲۸۹)
• ‌ماده ۱ – بودجه لایحه پیش‌بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یک سال شمسی (‌سنه مالی) که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده ‌باشد. (مصوب ۱۳۱۲)
• ‌ماده ۱ – بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها ‌برای انجام عملیاتی که منجر به وصول به هدف‌های دولت می‌شود، بوده و از سه قسمت تشکیل می‌شود. (مصوب ۱۳۴۹)
• ‌ماده ۱ – بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها ‌برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود، بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود:

بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

• ‌الف – پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های‌خزانه‌داری کل اخذ می‌شود.
• ب – پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمدهای عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند‌ در سال مالی مربوط انجام شود.

بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار.

بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود. (مصوب ۱۳۶۶)

بسیاری از مواد دیگر این قانون هم به همین ترتیب و با تعدیل یا تکمیلی بر موضوع قبلی به تصویب رسیده است. اما توسعه بیش از پیش حجم دولت و رشد روز افزون بودجه آن ، مصرف اعتبارات دولتی را با الزامات و قیودی مواجه ساخته است که قانون محاسبات ۱۳۶۶ جوابگوی آن نیست. به همین دلیل هم هر از چند سالی در کنار ماده واحده‌ها و قوانین اصلاحی که موادی از قانون مذکور را اصلاح کرده است، چند قانون حجیم نیز به تصویب مجلس رسیده است. «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین» مصوب ۱۳۷۳ با ۹۳ ماده، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب ۱۳۸۰ با ۱۱۴ ماده و «قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب ۱۳۸۴ با ۶۹ ماده و تعداد قابل توجهی قوانین اصلاحی در خصوص مواد این سه قانون و بیش از آن تعداد بسیار بیشتری آیین‌نامه اجرایی مصوب هیات وزیران در ارتباط با این سه قانون و قوانین مشابه، نشانگر آن است که نیاز بخش عمومی به یک قانون جامع و مانع در خصوص امور مالی و محاسباتی بیش از پیش وجود دارد.

امروزه وجود این همه قانون و مقررات از یک طرف و از طرف دیگر مبهم بودن بسیاری از مواد قانونی، سبب شده است که تفسیر و برداشت‌های شخصی نقش پررنگی را در این حوزه از آن خود کند و حدود و ثغور جواز دستگاه‌های اجرایی را در مصرف اعتبارت دولتی با ابهام و بعضا اشکال مواجه سازد.

به عنوان نمونه ماده ۳۱ قانون محاسبات عمومی که به تعریف و جایگاه «ذی‌حساب» در دستگاه‌های اجرایی پرداخته است با وجود آنکه مسوولیتی جدی را بر دوش شخص ذی‌حساب گذاشته، فاقد ساز و کار اجرایی لازم برای اجرای خواسته قانون‌گذار بوده است. در این ماده قانونی می‌خوانیم:‌ «ذی‌حساب ماموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال‌ نظارت و تامین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی محلی و ‌موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به این سمت منصوب می‌شود و انجام سایر وظایف مشروحه زیر را به عهده خواهد داشت:

• نظارت بر امور مالی و محاسباتی و نگاهداری و تنظیم حساب‌ها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.
• نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی.
• نگاهداری و تحویل و تحول وجوه و نقدینه و سپرده‌ها و اوراق بهادار.
• نگاهداری حساب و اموال دولتی نظارت بر اموال مذکور.»

این حجم از وظایف در کنار مسوولیت تامین اعتبار و تطبیق پرداخت با‌قوانین و مقررات که طی ماده ۵۳ همین قانون بر عهده ذی‌حساب گذاشته شده است، مسوولیتی است که در قالبی تشکیلاتی و سازمانی و با وجود اختیارات و نیروی انسانی کافی که در اختیار ذی‌حساب قرار می‌گیرد، محقق می‌شود؛ در حالی که در عمل نه تنها این قانون بلکه سایر قوانین و مقررات عمومی هم به طور جامع و مانع در صدد تعریف ساز و کار اجرای مواد اشاره شده بر نیامده‌اند و ضمن اینکه در عموم دستگاه‌های اجرایی تشکیلات سازمانی با عنوان ذی‌حسابی تعریف نشده است، جایگاه ذی‌حساب هم آن‌گونه که شایسته و بایسته است در دستگاه‌های اجرایی تعریف نشده و بعضا مدیران دستگاه‌ها بی‌تمایل نیستند که نقش ذی‌حساب را به درخواست کننده وجه از خزانه و امضا کننده اسناد مالی تقلیل دهند.

شاید دیگر وقت آن رسیده باشد که دولت و مجلس شورای اسلامی برای تهیه و تصویب لایحه‌ای با عنوان و موضوع «قانون جامع محاسبات عمومی» وارد عمل شوند تا ضمن اینکه انبوه قوانین متعدد مالی لغو می‌شود، این قانون جوابگوی مناسبی برای نحوه هزینه کرد اعتبارات دولتی باشد.امیر بختیاران.

مهمترین علل ناکارآمدی نظارت در ایران

اجتماع مجموعه ای تشکیل یافته از افراد است که از نظـر باورهـا و ارزش های اجتماعی تابع ارزشها و باورهای فردی است. به دیگر سخن در صورتی که در میان افراد یک جامعه ارزشی نهادینـه نشـده باشـد، در مجموعـه آن افـراد در اجتمـاع نیـز ارزش مزبور مقبول نخواهـد بـود. فرهنـگ نظـارت و کنتـرل، مجموعـه ای از باورهـا،رفتارها، اندیشه ها، تصمیم سازی ها و تصمیم گیـری هـا و نیـز مؤلفـه هـای مربـوط بـه فرآیند اجرای اصول نظارتی و کنترلی است که در سطوح مختلف اعم از عموم مـردم، نخبگان، فعالان اقتصـادی و مـدیران مـورد پـذیرش اسـت.

در هریـک از ایـن سـطوح چهارگانه، فرهنگ نظارت و کنترل قابل مطالعه و بررسی است. نظام نظارت و کنترل مالی در دنیای امروز از حیطه مسائل اجتماعی خارج و به بخشـی از دانـش درحـال رشـد »مـدیریت سیسـتمهـای اداری« تبـدیل شـده اسـت و دستاوردهای آن به گسترههای بزرگی از رشد و توسعه اقتصادی تسری یافته است.
سلامت نظام اداری در ابعاد مختلـف آن در وهلـه اول در گـرو شـفافیت اقتصـادی و نهادینه شدن فرهنگ نظارت در همه شئون جامعه است. به عبارت دیگر، در جامعـه ای که فرهنگ نظارت در آن نهادینه نشده اسـت، فعالیـتهـای کنترلـی و نظـارتی، هرگـز ریشه دار نشده و به عمق نهادهای اجتماعی رسوخ نخواهند کرد و در نتیجه، آنچه در این عرصه رخ میدهد، برخوردار از همه ظرفیتهای تأثیرگذاری نخواهد بود.

یکی از موانع توسعه ساختار نظـارتی ، نبـود سـازوکار مناسـب بـرای نظـارت همگانی است.ابتدا باید دانست شکل گیری نهادهای نظـارتی در سطح وسیع و در تمام ادارات و سازمانهای اجرایی دارای مشـکلات و معضـلات متعـدد اسـت؛ همـان گونـه کـه در ادامـه ذکـر خواهـد شـد تعـدد مراجـع نظـارتی در کشورهایی چون ایران از اسـباب کنـدی فرآینـد نظـارت اسـت.

بوروکراسـی، تـداخل وظـایف قـانونی سـازمانهـای نظـارتی در کنـار ناهمـاهنگیهـای درون سـازمانی از مهمترین مصادیق ضعف ساختارهایی است که منابع نظارتی متعدد دارنـد. بـر همـین اساس امروزه در کشورهای توسعه یافته تأکید اصلی بر افزایش حس نظارت عمومی و همگانی در جامعه است.

زیرا نمی توان انکار نمود که علاوه بر مشکلات فوقالـذکر، تشکیل نهادهای نظارتی متعدد هزینههای زیادی را بر دولت تحمیل . کنـد مـی بنـابراین در آغاز مطالعه و بررسی معضلات نظام نظارتی در هـر کشـوری بایـد بـه ایـن امـر تعدد دستگاههای نظارتی، فرصت یا تهدید ۴۹
پرداخت که میزان گسترش فرهنگ نظارت عمومی در چه سطحی اسـت. اهمیـت طـرح این موضوع در ایران از آن رو است که علاوه بر داشتن مبانی حقوقی (مانند آنچه در اصل هشتم قانون اساسی ذکر شده است) آموزههای اخلاقی و دینـی بسـیاری آن را تأیید و تقویت مینماید. بنابراین ترویج نظارت همگانی علاوه بـر آنکـه دارای مزایـا و نتایج مثبت در توسعه نظام اداری و سیاسی کشور است، در حقیقت بـه معنـای عمـل کردن به یکی از فضایل و دستورات دینی نیز میباشد.

نظـارت در یـک تقسـیم بنـدی کلی به دو نوع نظارت سازمانی و نظارت همگانی )غیر سـازمانی( تقسـیم مـیگـردد. منظور از نظارت سازمانی این است که کنترل و بررسی امـور توسـط سـازمان و هـا نهادهایی صورت گیرد که اصولا برای این امر تأسیس شده اند و یا به موجب قـانون نظارت نیز یکی از وظایف ها نآ است. در مقابل منظور از نظارت همگانی آن است کـه عموم مردم و شهروندان فارغ از مقام و جایگاهی کـه در اجتمـاع دارنـد و بـر اسـاس نوعی ارزش نهادینه شده اقدام به نظـارت نماینـد. در ایـن صـورت نظـارت فرآینـدی
مستمر و دائمی خواهد بود که بی تردید هزینههای کمتری بـه جامعـه تحمیـل خواهـد . کرد با این حال نظارت همگ هـا انی نیز دارای موانعی است که در ادامه بـه آن اشـاره می گردد:

• نبود شرایط مناسب در ساختار اداری و سـازمانی کشـور: ایـن ارزش بایـد نهادینه شود که نظـارت اعـم از سـازمانی و همگـانی از عوامـل پیشـرفت و توسـعه است. با این حال قانون گریزی، رواج رانت خواری و فسادهای اداری موجب میشود نظارت همگانی به عنوان رویکردی بی نتیجه و مضـر تلقـی شـود.  ۵۰ گزارش پژوهشی نشان از وجود ضعف فرهنگی در فعالان و پرسنل سازمانهای نظارت شـونده اسـت که با هر دو نوع نظارت سازمانی و همگانی مخالف است.
• نبود روحیه نظارت در شهروندان: در جامعه توسعه یافتـه شـهروندان خـود را مالک حقیقی جامعه می دانند همین عامـل موجـب ایجـاد حـس مسـئولیت در آنهـا میگردد. در چنـین جـوامعی منـافع شخصـی و عمـومی در هـم تنیـده شـده اسـت و شهروندان خود را مستقل از جامعه نیم دانند. در مقابل احساسی بودن، عدم آشـنایی شهروندان با حقوق خود و وظـایف سـازمانهـای ارائـه دهنـده خـدمات از مهمتـرین ویژگیهای جوامع توسعه نیافته در این زمینه است که از موانع توسعه همگانی قلمداد می شود.
• عدم پاسخگویی: بی تردید انسان نسبت به انجام رفتارهایی که نتیجـه ای در پی نداشته باشـد اقـدام نمـی کنـد. بحـث نظـارت نیـز از ایـن قاعـده مسـتثنی نیسـت. پیگیریهای بی نتیجه و بدون ثمر موجبات ناامیدی افراد جامعه را فـراهم مـیآورد و ناامیدی حاصل از آن موجب میگردد افراد در مورد بازرسی نظـارتهـای سـازمانی نیز با بدبینی مواجهه کنند. زیرا در نظر آنان گـزارشهـای مزبـور نتیجـه تبـانی هـای سیاسی و یا مصلحتسنجی مسئولین است.

در فرهنگ ایران نظارت و کنترل نزد عموم مـردم بـه عنـوان ابـزاری مـزاحم و مانع تلقی میشود که هیچ ثمری در ارتقای کارآمدی فرد یا دستگاه اداری مورد نظـر ندارد. بخشی از این دیدگاه بواسطه سابقه به کارگیری نادرست ایـن ابـزار اسـت در حقیقت در کشورهایی مانند ایران نظارت بـه شـکل وسـیع در بهبـود و اصـلاح امـور مؤثر نبوده است. به همین علت همواره با نوعی بدبینی و تردید بـا آن برخـورد شـده است.

تعدد دستگاههای نظارتی، فرصت یا تهدید

در عین حال نگاه مسئولین و صاحب منصبان نیز بـه نظـارت از همـین دیـدگاه است. اصولا نظارت و کنترل زمانی رواج خواهد یافت که مسـئولین خـود را در برابر آن موظف ببینند و توان ممانعـت از آن را نداشـته باشـند. در حـالی کـه بـه بهانه های گوناگون نظارت و بازرسی تنها به شکل مقطعی صورت میگیرد و پیگیـری نتایج آن چندان دقیق و مستمر نیست. خلاصه سخن اینکه فرهنگ نظارت و کنتـرل در هر کشوری باید به شکل امری عمومی و ملی نهادینه شود.

عموم مردم باید در مورد آن احساس مسئولیت کنند و منافع خود را در این ببینند که هم در مقام مسئول و هـم در مقام غیر مسئول با انجام نظارت و کنترل همکاری و تعامل لازم را داشـته باشـند.

تنها در این صورت است که نظارت به یک مطالبه عمومی تبـدیل مـی شـود در نتیجـه امکان سوء استفاده از آن به حداقل ممکن برسد.
البته لازم به ذکر است اهمیت نظارت همگانی و مزایای آن بـه هـیچ وجـه نـافی استفاده از نظارت سازمانی نیست. زیرا در بسیاری از موارد در اختیـار عمـوم قـرار دادن اطلاعات و آمار با اصول انضباط و نظم سازمانی مغایر است. به عـلاوه کـه در بسیاری موارد نظارت نیازمند تخصص و بررسیهای طولانی مدت است.

ها موازی کاری و نبود تعامل مناسب بین دستگاه های نظارتی همانگونه که عنوان شد در ایران مراجع نظارتی متعددی وجود دارنـد.

یکی از آسیبهـای مهـم در نظـام اداری ایـران هماهنگ نبودن دستگاههای نظارتی با یکدیگر است و اینکه سیاسـت واحـد بـر اعمـال نظارت وجود ندارد. همانگونه که پیشـتر اشـاره شـد یکـی از اصـول تحقـق سـاختار نظارتی کارآمد وجود اصول و ضوابطی قطعی و صریح است. در حالی کـه در ایـران با وجود تعـدد نهادهـای نظـارتی د هـا ر برخـی مـوارد گسـتره فعالیـت ایـن سـازمان مشخص نیست.